甘肃省张掖市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）甘07行终62号

上诉人（原审原告）：吴某某，女，汉族。

委托诉讼代理人：张某某，甘肃正峰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：某运输局。

法定代表人：赵某某，局长。

出庭负责人：陈某某，副局长。

委托诉讼代理人：牛某某，甘肃培黎律师事务所律师。

上诉人吴某某与被上诉人某运输局征收土地一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2022）甘0702行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年11月27日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

一审法院审理查明，吴某某系山丹县村民，与赵某某系夫妻关系，赵某某于2010年去世。2016年6月24日，甘肃省发展和改革委员会对张掖市发展改革委上报的《关于上报S590山丹至马场二场二级公路改建工程可行性研究报告的报告》进行了批复（甘发改交运（2016）548号），根据省交通厅《关于报送S590线山丹至马场二场公路改建工程可行性研究报告行业意见的函》（甘交规划（2019）87号），参考省政府投资项目评审中心《关于上报〈S590线山丹至马场二场公路改建工程可行性研究评估方案〉的报告》，同意项目可研报告推荐的路线走向方案和设计方案，建设工期18个月，山丹县政府为项目法人，采取委托招标形式实行等。2016年8月24日，张掖市交通运输局根据上述省发改委甘发改交运（2016）548号批复，对某运输局上报的《关于上报S590线山丹至马场二场二级公路改建工程两阶段初步设计即概算的请示》作出张交发（2016）218号批复，内容涉及改建路线途径清泉镇、位奇镇、李桥乡、大马营镇、马场总场，全长57.899公里，项目建设管理法人为山丹县交通投资建设有限公司，要求某运输局加强对建设单位的管理，落实好征地拆迁补偿标准及费用等。2016年9月5日，某市交通运输局对某运输局上报的《关于上报S590线山丹至马场二场二级公路改建工程K38＋000-K57＋900试验段两阶段施工图设计及预算的请示》作出张交发（2016）223号批复。2016年11月8日，张掖市交通运输局对某运输局上报的《关于上报S590线山丹至马场二场二级公路改建工程两阶段施工图设计及预算的请示》作出张交发（2016）303号批复。2016年10月至2017年4月，进行公开招标后由中标单位承建。

2018年10月12日，某市交通运输局对某运输局上报的《关于S590山丹至马场二场二级公路改建工程部分路基宽度设计变更的请示》作出张交发（2018）406号批复，内容为S590山丹至马场二场二级公路改建工程K27＋800-K31＋600段处于山丹县李桥乡杨坝村、高庙村，两村村民居住房屋分布于设计中线两侧约10-15米，共涉及138户农户。原设计路基宽度12米，路基边坡、排水设施设计后中线每侧宽度约8-9米，村民认为路基边缘距离自家门口较近，出行困难且存在一定安全隐患。若按原设计方案施工，需要对138户农户搬迁，由于涉及农户较多，且搬迁后乡镇无法就近安置，农户不同意搬迁，为保证群众切身利益和工程顺利建设，山丹县人民政府决定对该路段变更施工图设计，路基宽度由原设计的12米变更为10米，增设路基宽度过渡段等，审查咨询报告技术、经济可行，安全可靠，同时解决了农户不愿搬迁的问题，同意该路段路基宽度变更方案。鉴于该设计变更方案上报迟缓，且未经审批已先行组织实施，对某运输局提出通报批评，并要求追究责任。

涉案S590公路改建工程途经吴某某位于位奇镇的住宅。2019年7月30日，吴某某分别向山丹县信访局反映因住宅紧邻新建的S590公路，施工单位未将门前的排水槽处理好，造成雨水倒灌，住房存在安全隐患，要求解决信访事项。山丹县信访局转送某运输局后，该局于8月1日向吴某某出具了受理告知书。2019年9月26日向吴某某作出山交发（2019）107号信访事项处理意见：一是关于吴某某反映的自家门口林带事项经调查核实，在组织实施改建工程途经吴某某门口时未发现有任何林草树木存在，不存在损坏林带的事实；二是吴某某反映施工单位未将门前的排水槽及院内排水处理，造成雨水倒灌，住房存在安全隐患，经调查核实，施工单位曾对门口排水沟及院内排水进行了处理，当时吴某某不听取施工单位意见，坚决要求施工单位按其意见处理，结果造成雨水无法正常排出，此后某运输局又按照吴某某要求对车库门前的防水设施进行了重新改造；三是吴某某反映改建项目施工时将其房屋震裂事项，经调查核实，某运输局组织进行改建项目时将沿线的多处房屋震裂，具体补偿事宜由途经乡政府辅助；四是反映解决改建公路距离吴某某房屋太近的事宜，改建项目的路线规划和施工图设计是由上级部门严格审核批准实施的，均符合法律法规要求，建议通过法律程序解决诉求。吴某某不服上述答复，向山丹县政府申请复查，县政府受理后，成立了由位奇镇政府、县纪委监委、县交通运输局、县信访局分管领导为成员的复查工作组，通过召开会议、查阅资料、核实情况、现场查看等方式进行了调查核实，经县政府审查同意后，于2019年12月26日作出山政信字（2019）8号信访事项复查意见，内容：一是关于损坏林木的问题。经调查，2017年实施S590公路时并未在吴某某住房附近发现任何林草树林，故在施工过程中不存在损坏林木的问题。二是雨水倒灌问题。经查，2017年修建S590公路时因新建路面高于院子，造成雨水顺路面进入院子。施工单位曾进行了处理，按照吴某某要求在原有的排水沟旁另行修建了排水管道进行排水，但因工程未完工，排水沟未疏通，造成雨水倒灌。为此县交通局以填堵方式临时解决了雨水倒灌的问题，待项目工程将排水沟彻底疏通后，雨水倒灌问题自然解决。院内排水重新规划设计院内排水管道，解决院内积水问题，春季开工后解决该问题。三是房屋震裂问题，具体补偿事宜由某镇人民政府协调解决，房屋补偿款已打入其账户。四是公路离房屋太近的问题。经查，S590公路的路线规划和施工图设计是按照上级部门严格审核批准，符合相关法律法规要求。复查认为某运输局答复意见程序合法，答复合理，并告知如不服可在收到复查意见之日起30日内向某市人民政府申请复核，逾期该复查意见书将视为该信访事项终结性意见。后吴某某未申请复核。庭审中吴某某认可已收到房屋震裂问题给付的补偿款。

2022年4月18日，吴某某以某运输局在实施S590公路工程项目时违法占用其林地，提起行政诉讼。诉讼过程中，吴某某持有的甘肃省山丹县林木、林地所有证盖有山丹县人民政府印章，该证无林权证字号，关键性内容均为手写体，其中双方对记载的林地面积争议较大，吴某某认为是6.3亩，某运输局认为是0.3亩涂改为6.3亩，手写体记载的四至范围为“东至山马公路、南至山嘴子以下、北至院子、南至周立家”，因争议较大，经征求意见，双方均同意由山丹县林业和草原局对涉案林地进行现场勘察及量测。经法院发协助函后，山丹县林业和草原局委派山丹县林业勘察设计队对吴某某持有的林权证所记载的四至范围进行现场勘察，勘察对象完全按照吴某某陈述的林权范围，中心坐标为横坐标34424536，纵坐标为4277640（国家2000坐标系）。技术人员通过实地查看，并对照卫星遥感影像和近年来林地资源管理数据库，采用林调通量测面积的方式，对吴某某陈述的林权范围进行勘察，结果为：1．吴某某持有的1984年的甘肃省山丹县林木、林地所有证因历史久远，无法查到存根；2．吴某某所陈述的区域范围经量测面积为1.75亩；3．根据2008年以来山丹县森林资源调查、林地落界、森林资源管理“一张图”年度更新和林草湿图斑检测成果数据库，该区域均不属于林地。上述回函附有勘察范围卫星位置图。吴某某经质证后对上述证据的真实性、合法性没有异议，其委托代理人在档案局以及林草局也未查询到存根，但认为上述不属于林地的结论与其持有的林权证存在冲突。某运输局对上述证据无异议。法院对该证据予以认定。

一审法院认为，本案吴某某主张某运输局组织实施S590公路改建工程项目时强占其林地，损害其合法权益，提起行政诉讼要求确认该行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”、第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”的规定，某运输局对其行政行为的合法性负举证责任。吴某某认为某运输局存在强占其林地的行为，应当对某运输局行政行为侵害其合法权益的事实提供证据加以证明。根据双方的诉辩意见以及举证责任，本案争议的焦点：一是某运输局是否存在违法行使职权的行为；二是吴某某主张某运输局强占其林地损害其合法权益有无事实依据。1．某运输局是否存在违法行使职权的行为。根据甘肃省人民政府办公厅《关于明确部分政府投资交通项目可行性研究审批权限的通知》，普通国道、普通省道一级公路项目的可行性研究报告由省级交通运输主管部门审批，普通省级二级及以下公路项目可行性研究报告由市州政府审批。S590山丹至马场二场二级公路改建工程可行性研究报告经甘肃省交通厅报送，由甘肃省发展和改革委员会审批后实施，建设项目出资人为山丹县人民政府，某运输局作为行政主管部门，其主要职责是按批复要求组织编制施工图设计文件，依法办理用地手续，落实好征地拆迁补偿标准及费用等。在实施公路改建项目过程中，如果途径村庄的村民认为改建工程侵害其合法权益引发的争议。本案中，吴某某认为S590山丹至马场二场二级公路改建工程在实施过程中侵害了其合法权益，故某运输局作为行政主管部门应系适格被告。根据某运输局提交的甘肃省发展和改革委员会和张掖市交通运输局的批复文件以及招投标的相关证据，能够证明S590山丹至马场二场二级公路改建工程是经上级部门审批后实施的项目，属于规划许可的建设工程项目。吴某某提交了张掖市交通运输局在2018年10月12日作出《关于S590山丹至马场二场二级公路改建工程部分路基宽度设计变更方案的批复》，认为某运输局行政行为违法。该批复内容主要反映了S590山丹至马场二场二级公路改建工程K27＋800-K31＋600段处于山丹县李桥乡杨坝村、高庙村，因两村村民居住的房屋分布于设计中线两侧约10-15米，村民认为路基边缘距离住宅较近，出行困难且存在一定安全隐患，为保证群众切身利益和工程顺利进行，山丹县人民政府下发了改建工程部分路基宽度设计变更的决定，该段路基宽度由原设计的12米变更为10米，张掖市交通运输局针对某运输局上报的路基宽度设计变更请示进行的批复，批复中指出设计变更方案上报迟缓，且未经审批先行组织实施，提出通报批评。上述批复虽然表明该段的变更方案未经审批先行组织实施，但对于整个改建工程的规划而言该前置审批并非最终的项目审批，且事后对该变更方案进行了审批，该审批并非终局性的行政行为，另外该变更项目涉及的相邻不动产权人是山丹县李桥乡杨坝村、高庙村一百多户村民，并不包括位奇镇位奇村的吴某某，故难以认定某运输局在改建工程项目实施过程中存在违法行使职权的行为。2．吴某某主张某运输局强占林地损害其合法权益有无事实依据。吴某某主张某运输局组织实施涉案改建工程项目时强占其林地，作为相邻不动产权人认为该改建工程项目侵害其林地使用权，有权提起诉讼，但其应负合法权利是否受到侵害的证明责任。其一，吴某某提交的证据是1984年山丹县人民政府盖章的甘肃省山丹县林木、林地所有证，该证据中虽记载了四至，但四至范围的面积双方存有很大争议，经征求意见双方均同意由林草部门进行现场勘测。山丹县林业和草原局委派山丹县林业勘察设计队进行现场勘察，林草部门对照卫星遥感影像和近年来林地资源管理数据库，采用林调通量测面积的方式出具了结果，一是该证因历史久远无法查到存根；二是自2008年以来根据山丹县森林资源调查、林地落界、森林资源管理“一张图”年度更新和林草湿图斑检测成果数据库，该区域均不属于林地；三是完全按照吴某某陈述的四至（因双方对四至中东至山马公路的位置发生争议，某运输局认为改建工程将原来10米的路基宽度拓宽了2米，吴某某院子离原公路大约5米，改建后的公路距离院子大约3米；吴某某认为原山马公路路基宽度是8米，其院子距离原公路有15米，改建后的公路距离其院子只有2-3米，故向林草部门所指的东至范围包括现在整个路基宽度），面积为1.75亩。根据林草部门的勘察量测结果，吴某某持有的甘肃省山丹县林木、林地所有证中记载的6.3亩显然与事实明显不符，应认定该证据属于瑕疵证据。吴某某持有1984年的林木、林地所有证内容系在空白林权证上填写，该林木、林地所有证没有存根，没有编号，政府主管部门亦无档案，另外根据2008年以来山丹县森林资源调查、林地落界、森林资源管理“一张图”年度更新和林草湿图斑检测成果数据库的内容，该区域并不属于林地。据此，涉案林木、林地所有证因其来源的合法性存疑，且内容具有瑕疵，导致其证明力减弱，吴某某再未提交其他证据予以印证，仅凭该证据本身内容不能作为认定案件事实的依据。其二，S590公路改建工程项目系2016年经审批后实施，而2008年以来的林调数据显示涉案区域并非林地，故吴某某提交的证据不足以证明某运输局在组织实施S590公路改建工程项目时违法占用其林地的事实。综上，依照《中华人共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回吴某某的诉讼请求。案件受理费50元，由吴某某负担。

上诉人吴某某上诉称，1．一审判决证据认定错误，林地权利瑕疵并不是由吴某某本人造成的。一审中，吴某某为证明其主张，向法庭提交了1984年4月28日甘肃省山丹县人民政府颁发的甘肃省山丹县林木、林地所有证，一审判决认为该证据载明的四至范围与现场勘测范围面积悬殊、林业部门无法查询存根，故而认定证据存在瑕疵，导致证明力减弱，进而驳回吴某某的诉讼请求。但是，甘肃省山丹县林木、林地所有证系山丹县人民政府对吴某某承包经营的林地经营权及林木所有权的确认，其中明确了经营权人及所有权人，并对林地四至予以明确约定。因受时代条件及当时政策原因之限制，所有权证中四至及面积等内容均为手写。同时，该林木、林地所有证加盖有山丹县人民政府公章，系山丹县人民政府对其行政行为之确认，属于真实、合法、有效之证据。2．吴某某提交的证据虽有瑕疵，但能够证明其拥有案涉林地、林木承包经营权及所有权，某运输局存在行政违法行为。甘肃省山丹县林木、林地所有证在林地“三荒地”面积（亩）处所载6.3亩虽有更改且墨迹不一致的情形，但此属于当时政府及林业部门确权时填写的内容，吴某某并未在该所有证上进行任何涂改与改动，所形成的瑕疵并不是吴某某的过错。至于在现场勘验过程中测算的实际面积与登记面积不符的情形，因某运输局在修建公路过程中，对四至中所记载的“位奇山咀子下”之中的位奇山嘴进行挖掘，致使位奇山面积与登记时的位奇山已完全不符，测量面积存在差异。但是即便存在差异，四至范围内的面积仍属于吴某某承包及所有的林地、林木范围。综上所述，在吴某某持有甘肃省山丹县人民政府颁发的真实、合法、有效的林木、林地所有证的情形下，其当然拥有其上载明的四至范围内林地、林木的承包经营权及林木所有权。且虽然登记时的林地面积与现场勘测面积存在误差，但并不能当然缩减其证据的证明力。上诉请求：1．撤销张掖市甘州区人民法院（2022）甘0702行初25号行政判决，依法改判或发回重审；2．本案诉讼费用由某运输局承担。

被上诉人某运输局辩称，吴某某的诉请以及事实理由不能成立，请求驳回吴某某的诉请。理由如下：吴某某主张某运输局组织实施涉案改建工程项目时强占其林地，其向一审法庭提交的1984年山丹县人民政府盖章的甘肃省山丹县林木、林地所有证，该证据存在瑕疵，吴某某又没有提交其他证据对该证据的瑕疵以及证据的真实性和合法性予以印证，该证据的真实性和合法性无法核实。涉案改建工程项目途径位奇镇，吴某某作为相邻不动产权人认为该改建工程项目侵害其林地使用权，吴某某有权提起诉讼，但其应对其合法权利是否受到侵害承担证明责任。其一，吴某某提交1984年甘肃省山丹县林木、林地所有证，该证据中虽记载了四至，但四至范围的面积就一般人的目测来看明显与现场的事实不符，经吴某某和某运输局同意由林草部门进行现场勘测，山丹县林业勘察设计队对照卫星遥感影像和近年来林地资源管理数据库，采用林调通量测面积的方式出具了结果：一是该证因历史久远无法查到存根；二是自2008年以来，根据山丹县森林资源调查、林地落界、森林资源管理“一张图”年度更新和林草湿图斑检测成果数据库，该区域均不属于林地；三是完全按照吴某某陈述的四至（东至范围包括整个路基宽度）经测量面积为1.75亩。根据林草部门的勘察量测结果，吴某某持有的甘肃省山丹县林木、林地所有证中记载的6.3亩显然与现场事实明显不符，应认定该证据属于瑕疵证据。吴某某持有的林木、林地所有证内容系在空白林权证上填写，该证没有存根，没有编号，政府主管部门亦无档案。另外，根据2008年以来山丹县森林资源调查、林地落界、森林资源管理“一张图”年度更新和林草湿图斑检测成果数据库的内容，该区域并不属于林地。据此，涉案林木、林地所有证因其来源的合法性存疑，且内容具有瑕疵，导致其证明力减弱，也即该证的真实性无法核实。吴某某再未提交其他证据予以印证，仅凭该证据本身内容不能作为认定案件事实的依据。其二，S590公路改建工程项目系2016年经审批后实施，而2008年以来的林调数据显示涉案区域并非林地，故吴某某提交的证据不足以证明某运输局在组织实施S590公路改建工程项目时违法占用其林地的事实。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，某运输局不存在占用吴某某林地的情况，请求驳回吴某某的上诉，维持原判。

二审审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致。

本院认为，本案的焦点问题是，某运输局在修建S590公路时是否存在侵占吴某某林地的行为。在本案中，吴某某为证明其主张，提交了1984年4月28日某县人民政府颁发的林木、林地所有证。证载：林地面积6.3亩（其中“6”字有涂改痕迹）；现有树（株）新植64、原有树47；并注明“原有成材树44棵与乡政府三七分成，乡政府分七成赵成邦分三成”。在诉讼中，因证载内容与现实情况差距较大，一审法庭经征得双方同意，致函山丹县林业勘察设计队协助调查进行现场勘察。在各方当事人均在场的情况下，现场完全按照吴某某指示的四至测量（东至包括整个路基宽度），面积为1.75亩。即便按现场实测的1.75亩计算，也与吴某某持有的林木、林地所有证记载的6.3亩差距甚远，且还应考虑1984年时山马路本身就存在，且不存在将整个路面登记在赵某某的林地范围内的可能。结合2008年以来根据山丹县森林资源调查、林地落界、森林资源管理“一张图”年度更新和林草湿图斑监测成果数据库、对照卫星遥感影像，得出涉案区域均不属于林地的勘察结果，一审对该结果予以采信，有事实根据。在诉讼中，吴某某只主张要求确认某运输局占用其林地的行为违法，但并未明确某运输局修建公路时占有了其多少林地、毁坏了多少棵林木，不能证明存在主张的侵权事实。另外，吴某某提交的2018年10月12日张掖市交通运输局《关于S590山丹至马场二场二级公路改建工程部分路基宽度设计变更方案的批复》，并不涉及位奇镇位奇村路基宽度设计变更的问题，也不能证明某运输局实施的行政行为违法，侵犯了吴某某的合法权益。根据某运输局提交的证据，可以证明S590山丹至马场二场二级公路改建工程属于依法建设并取得规划许可、施工的建设项目，吴某某主张某运输局的行为违法，无事实基础。综上，一审判决依据现有的证据认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，判处适当。吴某某的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人吴某某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 杨祝续

审 判 员 陈 军

审 判 员 高彩虹

二〇二三年十二月二十日

法官助理 张梦娇

书 记 员 郝秀娟