青海省西宁市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）青01行终110号

上诉人（原审被告）西宁市湟中区住房和城乡建设局，住所青海省西宁市湟中区。

法定代表人井文兴，该局局长。

委托诉讼代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）刘生全，男，1973年11月13日出生，汉族，住青海省贵德县。

委托诉讼代理人张强，北京在明律师事务所律师。

上诉人西宁市湟中区住房和城乡建设局（以下简称湟中区住建局）因被上诉人刘生全诉其撤销行政协议一案，不服西宁铁路运输法院（2022）青8601行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2023年8月11日公开开庭进行了审理。上诉人湟中区住建局的出庭负责人陶海彬及委托诉讼代理人毛尊超，被上诉人刘生全及委托诉讼代理人张强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认定，原湟中县人民政府于2015年8月3日发布《上新庄镇旧城改造建设项目国有土地上房屋征收告知书》，确定对上新庄镇旧城改造建设项目范围内的房屋实施征收，征收主体为原湟中县人民政府，房屋征收部门为原湟中县住房保障和建设局，房屋征收实施单位为原湟中县房屋征收与补偿中心。刘生全在上新庄镇海湖北路43号拥有一处房屋，该房屋被纳入本次征收范围内。2015年12月24日，原湟中县住房保障和建设局与刘生全作为甲、乙双方签订《上新庄旧城改造项目国有土地上房屋征收安置房产权调换补充协议书》（以下简称《产权调换补充协议》），第一条约定，“因乙方经营的商铺等，本次房屋征收对乙方带来了较大的经济损失，经甲方集体研究决定，同意另给停产停业损失费26000元／月；安置房屋位于海湖北路一侧，南北向误差范围控制在5米以内”。第二条“本协议签订后，必须7日内腾出被征收房屋，否则，视乙方为违约，甲方有权按违约时间扣减该补助金”；第三条“乙方必须将此事保密，若泄露引起其他被征收人上访，造成本次征收工作受阻，经查实确认由乙方造成，甲方有权拒付该款项，后果由乙方自负。”第四条“甲方给乙方付款时间为本次项目被征收人全部签订协议拆除完备之日”。2022年6月8日，湟中区住建局以《产权调换补充协议》中关于停产停业损失标准的约定，明显与《上新庄镇旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案及湟中县人民政府关于同意该方案的批复》（湟政（2015）187号）（以下简称湟政（2015）187号文）及青海省住房和城乡建设厅关于印发《青海省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干规定》的通知（青建房（2013）409号）（以下简称青建房（2013）409号文）不相符，且与后续调查核实的你方实际停产停业损失不一致，该《产权调换补充协议》明显不当且可能严重损害国家利益，应予撤销为由，作出《关于撤销〈上新庄镇旧城改造项目国有土地上房屋征收安置房产权调换补充协议书〉的决定》（以下简称撤销补充协议的决定），撤销了双方签订的补充协议。同时告知，刘生全可于决定送达之日起10日内到湟中区住建局处重新协商停产停业损失补偿事宜。湟中区住建局于2022年6月9日向刘生全邮寄送达，并向刘生全手机发送《撤销补充协议的决定》内容。

另查明，《中共湟中县委机构编制委员关于湟中县撤县设区有关机构编制工作的通知》（湟编委发（2020）9号），2020年6月30日湟中县住房和城乡建设局名称变更为西宁市湟中区住房和城乡建设局，湟中县房屋征收与补偿中心名称变更为西宁市湟中区房屋征收与补偿中心。

一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。湟中区住建局作为案涉项目的房屋征收部门为实现行政管理目标，履行上新庄镇旧城改造项目房屋征收职责过程中行使的行政法上的权利义务，具有与被征收人刘生全就其位于项目征收范围内的房屋征收补偿事宜签订、解除征补协议的主体资格。关于湟中区住建局作出的《撤销补充协议的决定》是否应予撤销的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。根据上述规定，行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目的而签订的协议，在行政协议中，法律赋予了行政机关为实现行政管理目标而享有一定的管理权，即行政优益权。但行政机关行使行政优益权应具备一定的条件，即在维护国家利益或实现公共利益时，其行使的方式为单方变更或解除协议。本案中，湟中区住建局以《产权调换补充协议》中关于停产停业损失标准明显与湟政（2015）187号文及青建房（2013）409号文不符，且与后续调查核实不一致，可能严重损害国家利益为由，单方作出《撤销补充协议的决定》。首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。从湟中区住建局的相关证据来看，青建房（2013）409号文和国家税务总局西宁市湟中区税务局于2022年5月7日出具的情况说明，仅能证明停产停业的计算标准和方式及刘生全2017年核定应纳税经营额的起算数额的事实，无法证明双方于2015年12月24日签订的补充协议违反了上述规定，也不能反映刘生全签订《产权调换补充协议》时的实际经营状况。刘生全提出签订《产权调换补充协议》时曾向湟中区住建局提供过营业执照、营业额以及房产证，对此湟中区住建局不予认可，认为刘生全未提交相关的材料。同时，湟中区住建局未提交证据证实该补充协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销情形；其次，湟中区住建局作出《撤销补充协议的决定》不符合法律规定的行政机关为维护国家利益或实现公共利益，通过单方变更或解除协议的方式行使行政优益权，故湟中区住建局撤销《产权调换补充协议》没有相关法律支撑，于法无据；最后，基于行政优益权的行使需遵守信赖保护原则的要求，行政行为具有公信力和确定力，一经颁布即具有拘束力，非经有权机关具备法定事由依照法定程序，否则不能被随意变更和解除。因此，湟中区住建局作出的《撤销补充协议的决定》，属主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。

关于双方签订的《产权调换补充协议》是否应当继续履行的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，双方签订的《产权调换补充协议》中“停产停业损失费26000元／月”约定明确，湟中区住建局认为约定的停产停业补偿费过高，提交的2017年刘生全商铺核定缴纳经营额为10000元的证明，不能证实征收时的具体情况；刘生全提交的证据营业执照证实在征收期间确有被征收超市从事经营，且补充协议是双方合意协商的结果，为维护行政协议的稳定性，对此停产停业损失补偿标准应予支持。庭审中，刘生全主张停产停业损失补偿的时间节点为2016年1月1日起至2023年5月23日止。经查，补充协议中第四条对停产停业损失补偿付款时间的约定为“涉案征收项目被征收人全部签订协议拆除完备之日”，可视为湟中区住建局支付停产停业损失补偿的起始时间。庭审中经询问，刘生全认为被征收人全部签订协议拆除完备之日约在2016年6月份，经湟中区住建局确定具备完备条件之日为2016年6月底，结合补充协议的约定，确定支付停产停业损失的起始时间为2016年6月较为适当。对刘生全主张停产停业损失的截止时间为本案庭审之日（即2023年5月23日）的主张，根据青建房（2013）409号文中关于停产停业损失的补偿第十五条规定，“停产停业损失补偿期限，按以下标准计算：（一）选择产权调换补偿的，自签订征收与补偿协议之日起至产权调换房屋交被征收人之后2个月止。”虽然在本案征收安置中有关停产停业损失补偿未按照征收补偿方案约定的以上述青建房（2013）409号文的规定补偿，但为避免双方争议久拖不决，及时保障刘生全的合法权益，实质化解行政争议，对本案停产停业损失补偿参照上述规定的“自签订征收与补偿协议之日起至产权调换房屋交被征收人之后2个月止”进行补偿。已生效的（2021）青8601行初132号行政判决审理查明，2020年12月22日湟中县房屋征收与补偿中心发布分房通知，通知各征收户，建还安置房已达交房条件，选择产权调换的征收人携带相关证明办理交房手续，涉案项目完工已具备交付条件。故，以发布分房通知时间之后2个月作为停产停业损失补偿截止时间为宜。刘生全主张的停产停业损失的起止时间为2016年6月起至2021年2月止共计57个月。庭审中，双方均认可2016年至2017年间曾发放停产停业损失补偿费312000元。湟中区住建局应向刘生全支付停产停业损失补偿费共计1170000元（57个月×26000元／月－312000元）；对补充协议中“安置房屋位于海湖北路一侧，南北向误差范围控制在5米以内”的约定，庭审中经询问双方当事人，补充协议中“安置房屋南北向误差范围控制在5米以内”的约定，其意思表示为刘生全的房屋被征收后安置的位置在其被征收房屋的原来位置，南北方向移动范围控制在5米以内。现安置房屋已修建完工，在刘生全原征收房屋位置南北向的移动误差约10米左右。后刘生全以安置房屋已建成，位于海湖北路一侧，其诉求无实际履行性而申请撤销了此项诉求，故不再审查。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决：一、撤销湟中区住建局作出的《撤销补充协议的决定》；二、湟中区住建局在一审判决生效后三个月内继续履行停产停业损失补偿费1170000元；案件受理费50元，由湟中区住建局负担。

宣判后，湟中区住建局不服，向本院提起上诉称，一、上诉人作出《撤销补充协议的决定》证据充分，一审对于各方陈述存在错误认定，忽略了本案基础事实。上诉人已经提交税务机关出具的情况说明，拟证明《产权调换补充协议》约定的26000元／月停产停业损失的标准与实际情况不符，一审却在被上诉人没有任何证据证明其应当取得26000元／月停产停业损失的情况下，加重上诉人的举证责任。二、一审对于行政撤销权的理解过于狭义，导致判决结果存在错误。撤销权是行政职权的组成部分，撤销行政行为也是行政行为的一种形式，属于行政机关的职权范围。从合法行政角度出发，行政机关被赋予行政管理职权，有义务合法正当地作出行政行为。同时，对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关也应具有纠错的权力和义务，无需由其他法律规定而专门、特别授权。行政机关撤销行政协议，是行政机关行使法定撤销权的体现，并非只能参照民事法律规定中行使民事撤销权的法定情形，只需确定行政机关作出的原行政行为存在错误或不当，出于“合法行政”“有错必纠”的原则考量，行政机关即可行使撤销权主动纠错。请求：1．撤销西宁铁路运输法院（2022）青8601行初258号行政判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求；2．本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人刘生全辩称，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

另查，2021年9月15日，刘生全以湟中区住建局不履行行政协议为由诉至法院，请求判令湟中区住建局全面实际履行《产权调换补充协议》等。在该案诉讼过程中，湟中区住建局作出《撤销补充协议的决定》。

本案二审争议焦点为：湟中区住建局作出的《撤销补充协议的决定》是否合法，一审判决是否正确。

本院认为，虽然行政机关对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，具有纠错的权力和义务，上诉人湟中区住建局亦具有作出撤销行政协议的法定职权。但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十六条的规定，只有可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关才能作出解除协议的行政行为。同时，行政机关应当对订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中，原湟中县住房和城乡建设局与刘生全于2015年12月24日签订《产权调换补充协议》，明确房屋征收对刘生全带来了较大的经济损失，经原湟中县住房和城乡建设局集体研究决定，同意另给刘生全停产停业损失费26000元／月。2021年9月15日，刘生全以湟中区住建局不履行行政协议为由诉至法院，请求判令湟中区住建局全面实际履行《产权调换补充协议》等。在该案诉讼过程中，湟中区住建局又以《产权调换补充协议》中“关于停产停业损失标准的约定，明显与湟政（2015）187号文及青建房（2013）409号文不相符，且与后续调查核实的你方实际停产停业损失不一致，该《产权调换补充协议》明显不当且可能严重损害国家利益，应予撤销”为由，作出《撤销补充协议的决定》。但上诉人湟中区住建局提交的湟政（2015）187号文中的《上新庄镇旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》仅能证明案涉项目房屋停产、停业损失补偿按照青建房（2013）409号文执行。而青建房（2013）409号文第十三条、第十四条仅规定案涉项目停产停业损失补偿范围、标准及计算方法，并不能证明《产权调换补充协议》约定的停产停业损失违反上述方案及规定；上诉人湟中区住建局提交的国家税务总局西宁市湟中区税务局于2022年5月7日出具的情况说明，是在被上诉人刘生全诉其不履行行政协议案的诉讼过程中取得，且该情况说明仅能证明被上诉人刘生全2017年核定应纳税经营额起算数额，不能反映被上诉人签订《产权调换补充协议》时的实际经营状况。

综上，上诉人湟中区住建局提交的证据不能证明案涉《产权调换补充协议》明显不当且可能严重损害国家利益，其作出的《撤销补充协议的决定》主要证据不足且不符合信赖保护原则的要求。一审法院撤销上诉人湟中区住建局作出的《撤销补充协议的决定》，并判决继续履行《产权调换补充协议》约定的停产停业损失补偿费并无不当，应予维持；上诉人湟中区住建局所持上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人西宁市湟中区住房和城乡建设局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 金爱萍

审 判 员 丁笑曦

审 判 员 周晓武

二〇二三年九月十五日

法官助理 张安怀

书 记 员 沙丽金