宁夏回族自治区银川市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）宁01行终261号

上诉人（原审原告）张某甲，住宁夏回族自治区永宁县。

委托代理人张某2，北京在明律师事务所律师（一般代理）。

被上诉人（原审被告）永宁县望远镇人民政府。

委托代理人盛某某某，宁夏鑫池律师事务所律师（特别授权）。

上诉人张某甲因与被上诉人永宁县望远镇人民政府（以下简称望远镇政府）撤销征收补偿协议一案，不服银川铁路运输法院（2023）宁8601行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院审理查明，2012年10月8日，xx公室、永宁县人民政府办公室下发《关于印发〈永宁县“xx”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案〉的通知》（永党办发（2012）xx号），明确为切实提高环境综合整治水平，构建城乡环境整治长效机制，确保城乡环境彻底改观，特制定本方案，方案内规定了土地补偿标准、地上附着物补偿标准，征收国有建设用地及地上房屋和集体建设用地上拆迁农户房屋的安置补助标准，包括案涉协议涉及的原告砖混结构房屋、砖木结构房屋、桃树等征收补偿标准。该文件附件《永宁县城乡环境综合整治补偿安置标准》明确，依据《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》（宁政发（2010）x号）规定，望远镇集体土地征收标准为每亩补偿20124元。

2020年12月19日，自治区人民政府下发《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发（xxxx）x号），明确2019年12月31日前（含12月31日），已获得有批准权限的人民政府批准的土地征收，其征地补偿及征地程序按照已批准的征收土地方案实施。本通知确定的标准自2020年1月1日起执行。

2021年2月18日，永宁县人民政府十八届八十次常务会议研究决定，原则同意对原丰盈村遗留土地及闽宁产业城园区内遗留未征收的土地，按原区域征收时价格进行征收。由胜利乡、望远镇负责抓好落实。原告位于××镇的集体土地在上述遗留土地范围内。

2022年4月20日，原告与被告签订《永宁县集体土地征收补偿（良田渠东、西）协议书》（编号（2022）xx号，以下简称《征收补偿协议书》），主要内容为：依据永宁县人民政府十八届八十次常务会议的安排部署，经研究决定对李银路以西、良田路以东、双庆路以南、望银路以北的遗留土地实施征收。根据《中华人民共和国土地管理法》及（2012）xx号文件规定，经双方协商一致达成协议，约定被告征用原告土地19.17亩，每亩20124元，补偿金额385777元，附着物补偿金额710383元，合计补偿金额1096160元。协议后附望远镇集体土地征收附着物补偿明细表中载明：标准350元的桃树428棵、标准300元的桃树873棵、标准200元的桃树812棵、标准100元的桃树307棵、标准60元的桃树15棵、标准8元的桃树5棵、标准3元的桃树1棵；砖土木房96平方米，每平方米280元；温棚360平方米，每平方米60元；砖混房72平方米，每平方米260元；砖混房144平方米，每平方米260元，以上合计710383元，原告在该补偿明细表上签字捺印。协议签订后，被告向原告支付了15000元征收补偿款。原告另有98171.2元征收补偿款抵顶了其子张某的政府安置房屋购房款。后原告不服案涉《征收补偿协议书》，提起本案行政诉讼。请求依法判令：1．撤销案涉《征收补偿协议书》；2．本案诉讼费用由被告承担。

一审法院认为，行政协议是行政机关为了实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议兼具行政性和协议性的双重特征。依据2021年2月18日永宁县人民政府十八届八十次常务会议纪要，被告有权与原告签订案涉《征收补偿协议书》。本案中，案涉协议明确了原告被征收的集体土地属于2012年原丰盈村遗留土地，故原、被告签订协议时依据永党办发（2012）xx号文件标准确定土地及地上附着物的补偿金额，符合政策的一致性和连续性。且原告领取补偿款，并用部分补偿款抵顶其子政府安置房屋购房款的行为，应视为原告认可案涉协议约定的补偿金额。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。原告提出案涉《征收补偿协议书》签订存在胁迫的情形，但原告未能提交证据予以证实，应当承担举证不能的后果，故该意见法院不予采纳。综上，原、被告签订的《征收补偿协议书》，系双方真实意思表示，不违反法律的强制性规定，该协议合法有效。

原告提出被告征收土地没有征收公告，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定的意见，因征收行为不是本案的审理范围，法院不予评价。原告提出案涉协议补偿金额显失公平的意见，因案涉协议系被告结合永宁县人民政府十八届八十次常务会议纪要，对2012年xxx村遗留土地进行的征收，其与原告签订协议的标准与其他农户的征收标准一致，故该意见法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张某甲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张某甲负担。

宣判后，张某甲不服，向本院提起上诉称，一、一审判决依据的《永宁县人民政府十八届八十次常务会议纪要》存在显失公平的情况。双方签订的《征收补偿协议书》约定：“……经研究决定对李银路以西、良田路以东、双庆路以南、望银路以北的遗留土地实施征收。”2021年2月18日，永宁县人民政府十八届八十次常务会议研究决定：“原则同意对xxx村遗留土地及闽宁产业园区内遗留未征收的土地，按原区域征收时价格进行征收……”可见，案涉土地的征收时间并非2012年，而是2021年2月18日之后，2012年对案涉土地并未实施征收行为。2010年物价标准与2022年物价标准并不一致，当年的土地征收标准为20124元／亩，而按照宁政规发（2020）x号文件的规定，望远镇集体土地征收补偿标准为39000元／亩，该会议纪要本身存在显失公平的情况。二、《永宁县人民政府十八届八十次常务会议纪要》与上位法相抵触，不得作为行政行为合法的依据。该会议纪要的内容违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条之规定。根据行政诉讼法及司法解释的规定，规范性文件不得作为认定行政行为合法的依据。永宁县人民政府对土地征收具有公告和组织实施的法定职责，系案涉征项目的征收主体。如果以上述会议纪要为依据，永宁县人民政府既是“裁判者”又是“执行者”，难以保障上诉人的合法权益。三、征拆行为属于本案的审查范围。本案在未发布土地征收公告以及安置补偿方案的情况下，双方就签订了案涉《征收补偿协议书》，被上诉人在签订之前并未告知上诉人关于征收的补偿标准及享有的权利，存在显失公平的情形。四、案涉行政协议补偿金额存在显失公平。协议内容约定的补偿标准为20124元／亩，而现行标准为39000元／亩，且协议只补偿了土地补偿费及地上附着物，对于社会保障费、安置补助费以及停产停业损失均未补偿，亦属显失公平。五、上诉人领取部分补偿款并用部分补偿款抵顶其儿子所涉及的政府安置房屋购房款的行为，不应视为上诉人认可案涉协议的补偿金额。六、上诉人在二审询问中提出被上诉人存在胁迫其签订案涉《征收补偿协议书》的违法情形。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：撤销银川铁路运输法院（2023）宁8601行初208号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。

被上诉人望远镇政府辩称，2012年，永宁县因统筹城乡建设及整合土地资源工作的需要，决定对案涉土地在内的望远镇片区土地进行征收，被上诉人望远镇政府陆续实施土地征收工作。2021年2月，永宁县人民政府十八届八十次常务会议研究决定，对丰盈村遗留土地，按原区域征收时价格进行征收。上诉人张某甲的案涉土地在上述遗留的土地范围内。根据中共永宁县委办公室、永宁县人民政府办公室关于印发《永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案》的通知，望远镇集体土地的征收标准为20124元／亩。双方多次协商后签订《征收补偿协议书》，协议中给予上诉人公平合理的补偿，并不存在上诉人所述的显失公平、胁迫的情形，合法有效。同时，《自治区政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发（2020）x号）中载明2019年12月31日前（含12月31日）已获得有批准权限的人民政府批准的土地征收，其征地补偿及征地程序按照已批准的征收土地方案实施。案涉土地批准征收的时间为2012年，应按照批准时的征收标准执行。此外，被上诉人对同一位置同一时间的集体土地征收均是按照《永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案》予以执行，且上诉人签订协议后已领取部分补偿款，且用部分补偿款抵顶其子的政府安置房屋的购房款，说明上诉人认可案涉协议约定的补偿金额。综上，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。

二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为上诉人提起撤销案涉《征收补偿协议书》的请求能否支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项的规定，土地房屋征收补偿协议属于行政协议。行政协议就是行政相对人与行政机关通过合意设立、变更、终止行政法上权利义务的行政行为，其与民事协议的区别在于其首要目的是确保行政管理或者公共服务目标的实现，更加突出“行政性”特征，故当事人提起撤销行政协议的前提是不得损害公共利益，且必须符合约定或者法定解除条件的情形下才能被予以支持。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”上诉人认为案涉《征收补偿协议书》存在显失公平、胁迫而提起本案行政协议撤销之诉，故上诉人对案涉行政协议具有撤销的事由而承担举证责任。参照《中华人民共和国民法典》第一百五十条规定：“一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”第一百五十一条规定：“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”本案中，双方在签订案涉《征收补偿协议书》时，上诉人对补偿标准、补偿内容是清楚明确的，协议及补偿明细表上均有上诉人的签字捺印，且协议签订后上诉人也受领了部分补偿款，并将其中的补偿款98171.2元用于抵顶其子的政府安置房屋的购房款，协议内容并不违背双方当事人的意愿。同时，协议是基于案涉征收项目的历史遗留土地进行的，应当保持征收行为的一致性和连续性，该项目在内的其他被征收人均适用案涉行政协议所执行的土地及附着物补偿标准，若对上诉人单独适用高于其他人的补偿标准，明显侵害其他大部分被征收人的合法权益，破坏征收秩序的安定性，进而损害社会公共利益。此外，当事人认为行政协议存在解除情形的，应当适用“谁主张，谁举证”的举证原则，而本案审理中上诉人并未就其主张的事实提供证据，其应当承担举证不利的法律后果。鉴于此，案涉《征收补偿协议书》系双方当事人真实意思表示，协议内容并不违反法律法规禁止性规定，亦未损坏社会公共利益，应属合法有效。

关于上诉人主张案涉协议中遗漏社会保障费等补偿项目的上诉意见。本院认为，根据当时有效的《中华人民共和国社会保险法》第九十六条“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”的规定，以及《劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发（2007）14号）等政策性文件可知，征收部门应当依法保障被征地农民的合法权益，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，避免征地农民因征收失地而制约其生存发展。上诉人若认为在案涉征收项目中其尚有社会保障费等其他安置利益未予实现的，且具备相关证据及法律依据的前提下，其可另行提起履职之诉予以解决。但这并不意味着案涉行政协议就具备解除或者撤销的前提条件。前述内容已阐明案涉行政协议的法律效力，对此不再重复赘述。故本院对行政协议的效力予以确认，上诉人该上诉意见，本院不予采纳。

综上，案涉《征收补偿协议书》并不具备可撤销的情形，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张某甲负担。

本判决为终审判决。

审判长 宁 丽

审判员 丁 瑾

审判员 曾承富

二〇二三年十一月二十八日

书记员 王彦敏