河南省辉县市人民法院

行 政 判 决 书

（2023）豫0782行初76号

原告郭清永，男，1971年8月10日出生，汉族，住河南省辉县。

委托代理人徐子玉，北京隽格律师事务所律师。

委托代理人赵曼辰，北京隽格律师事务所实习律师。

被告辉县市人民政府。住所地：辉县市共城大道1号。

法定代表人郭奇，市长。

委托代理人赵开，系办公室工作人员。

委托代理人李悦萌，系办公室工作人员。

被告辉县××街道办事处。住所地：河南省辉县市太行大道与和谐路交叉口南200米处。统一社会信用代码：11410782005545835Ｎ。

法定代表人史来臻，主任。

出庭应诉负责人刘义隆，人大工委主任。

委托代理人牛志刚，该办事处管理区主任，代理权限为特别授权。

委托代理人张洁，河南百泉律师事务所律师，代理权限为一般代理。

原告郭清永不服被告辉县××街道办事处（以下简称辉县市胡桥街道办）、辉县市人民政府确认断电行为违法及行政复议一案，于2023年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2023年7月13日立案受理后，依法向被告辉县市人民政府、辉县市胡桥街道办送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年8月29日公开开庭审理了本案。原告郭清永及其委托代理人徐子玉、赵曼辰、被告辉县市人民政府委托代理人赵开、李悦萌、被告辉县××街道办出庭应诉负责人刘义隆、委托代理人牛志刚、张洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2023年4月4日，被告辉县××街道办作出通知一份，内容为：供电所：经查，胡桥村村民郭清永（用电户号：7470078633），在胡桥南路有养殖场一处，该养殖场所占土地为农用地，无任何审批手续，属于散乱污企业，禁止继续喂养，需立即对其断电。特此通知。辉县市胡桥街道办事处2023年4月4日。后养殖场被断电。原告郭清永不服，于2023年4月29日向被告辉县市人民政府申请复议，复议请求确认辉县市胡桥街道办事处实施的强制断电行为违法，并责令辉县市胡桥街道办尽快通知相关部门恢复供电。2023年6月26日，被告辉县市人民政府作出辉政复决字〔2023〕23号行政复议决定，维持辉县市胡桥街道办行政行为。

原告郭清永向本院提出诉讼请求：1.判令依法撤销辉政复决字〔2023〕23号行政复议决定书；2.判决确认被告辉县××街道办强制断电的行政行为违法，并责令被告采取补救措施。事实与理由：2000年原告与胡桥村村民委员会承包集体土地并在土地上开办养殖场，并修建了养殖建筑物，附属物及配套设备，承包地面积为492.79平米，蓄水池160平米。原告开办的养殖场经村委会同意，认可并且建造时间已达20年之久，中间有政府扶持，属于扶持发展乡村经济的项目。在2023年4月6日，被告辉县××街道办向原告下发《责令改正违法行为通知书》，并立即强制断电。2023年4月26日原告向被告辉县市人民政府申请行政复议，在2023年6月27日收到辉政复决字〔2023〕23号行政复议决定书，维持原行政行为合法。原告认为《行政复议决定书》属于事实认定错误，法律适用错误，程序违法，其理由如下：一、被告辉县××街道办向原告下发《责令改正通知书》后，即刻断电，没有听取当事人陈述，剥夺了当事人陈述权和申辩权，属于程序严重违法。《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第六十六条：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”《行政处罚法》第四十四条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第四十五条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。”被告辉县××街道办下发了《责令改正通知书》后，没有给当事人陈述的时间即刻断了养殖场的供电，影响了原告的日常生活和正常经营，导致养殖场损失惨重。二、原告的养殖场是在2000年建立，被告适用《城乡规划法》认定为违法建筑，属于法律适用错误。并且强制断电行政属于逼迁的一种方式，严重违反征拆的基本原则。根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发［2011］8号），“重点查处采取中段供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行政，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。对有令不行、有禁不止的，违规动用警力参与征地拆迁的，因工作不力、简单粗暴、失职渎职引发恶性事件和群体性事件的，对违法违规征地拆迁行为不制止、隐瞒不报、压案不查的，要严肃追究有关领导人员的责任。对征地拆迁中官商勾结、权钱交易的，要发现一起、查处一起，绝不姑息。行政行为效力不溯及既往也就是法无溯及力的原则，表现在国家不能用当前制定的法律指导人们过去的行为，更不能用当前的法律处罚人们过去从事的当时是合法而当前是违法的行为，因此被告适用法律错误。并且根据上述法律法规命令禁止以断电的方式进行逼迁或者逼迫履行征收决定，且被告断水断气断电也没有经过任何有权机关进行批准。其作为行政机关却知法犯法，肆意侵犯原告合法权益，严重违法。三、被告辉县市人民政府作出的《行政复议决定书》属于事实不清，适用法律错误。《行政复议法》第四条：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”被告辉县市人民政府收到《行政复议申请书》后并没有对事实进行清晰的调查、对强制断电的行政行为进行审查，只是基于被告辉县××街道办的基础上陈述原告的养殖场属于“散乱污”，属于行政不作为，避重就轻，同时剥夺了原告的陈述权、申辩权。综上，被告强制导致原告造成了巨大的损失，请求法院依法支持原告诉讼请求。

被告辉县××街道办辩称，郭清永本次行政诉讼所涉及的养殖场为“散乱污”企业，答辩人对其采取断电措施，属于政策性行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。郭清永本次行政诉讼所涉及的养殖场，未办理发改、土地、规划、环保、工商、安监、电力等相关审批手续，不符合产业政策和相关规划，且对周边环境造成了严重污染，完全符合“散乱污”企业的认定标准。我市为切实解决损害群众健康的突出环境，依法开展整治“散乱污”企业专项活动。该专项活动主要是针对“散乱污”企业，采取“两断三清”，即断水、断电、清除原料、清除产业和清除设备的环境整治政策行为。因此答辩人根据专项活动的政策要求，对郭清永本次诉讼所涉及的养殖场，采取了断电措施，完全符合该专项活动的政策要求，该断电行为应属于政策性行为，不具有可诉性，本案依法应当驳回申请人郭清永的诉求。综上，郭清永本次诉讼的内容不属于行政法的受案范围，应当驳回其申请。庭审中，补充答辩如下：要求法庭审查原告本次就行政复议决定提起诉讼的起诉期限是否符合法律规定，本案是否依法应当受理其对决定书的审查。

被告辉县市人民政府辩称，郭清永不服辉县市胡桥街道办实施的行政行为，向辉县市人民政府提起行政复议，辉县市人民政府经审查后，符合受理条件依法予以受理。并依法向辉县市胡桥街道办送达了提出答复通知书。辉县市胡桥街道办依法提交了行政复议答辩状。辉县市人民政府经书面审查，认定的事实与胡桥街道办事处一致，经批准，维持了辉县市胡桥街道办的行政行为。综上所述，辉县市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出的辉政复决字〔2023〕23号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，请求辉县市人民法院依法予以维持并驳回原告的所有诉讼请求。庭审中，补充答辩如下：要求法庭审查原告本次就行政复议决定提起诉讼的起诉期限是否符合法律规定，本案是否依法应当受理其对决定书的审查。

原告郭清永向本院提交如下证据：

单号为1156072699548的EMS快递邮寄跟踪记录及回执单截图各一份。

证明：原告的起诉没有超过法定期限，在法定期限内。

被告辉县××街道办向本院提交如下证据：

1.养殖场现场照片三张（在2023年4月份左右拍摄的，也就是断电之前）；

2.桥政〔2018〕132号关于印发胡桥乡污染环境防治攻坚“雷霆行动”实施方案的通知一份。

证明：原告本次起诉所涉及的养殖场符合“散乱污”企业的认定标准，被告辉县××街道办是依据该政策要求对原告采取的断电措施，该行为应属于政策性行为，不可诉，不属于行政诉讼的受案范围。

3.2023年4月4日胡桥街道办对供电所作出的通知复印件一份。

证明：被告办事处是2023年4月4日制作了通知书，我单位经工作巡查发现原告所诉的养殖场无任何审批手续，属于散乱污企业，应禁止喂养，故对其采取断电措施。我单位于2023年4月6日向供电所发出通知，要求其采取相应断电措施。

被告辉县市人民政府向本院提交如下依据、证据：

一、职权来源：

1.《河南省人民政府关于推进行政复议体制改革的意见》豫政【2020】33号文；

2.《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第六条、第七条。

证明：被告辉县市人民政府具有办理本案的行政复议职权。

二、办理程序依据：

1.《中华人民共和国行政复议法》第九条至第十七条。根据申请人的申请予以受理。

2.《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第二十六条至第二十八条、第三十一条。依法作出行政复议决定。

程序证据：

1.行政复议申请书一份；

证明：郭清永依法向我单位提出复议申请。

2.受理通知书、提出答复通知书各一份；

证明：我单位依法受理此案。

3.行政复议答复书（答辩状）一份；

证明：复议被申请人在法定期限内依法提交答辩材料。

4.审理程序表、行政复议决定书各一份，送达回证四份。

证明：我单位依法审理此案并按照法定程序作出复议决定并及时送达各方当事人。

三、认定事实：

对于事实部分的认定与被告辉县市街道办的事实一致，证据也一致。

四、适用法律：

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。

经庭审质证，二被告对原告提交证据的真实性无异议，但认为该截图与本案没有关联性，从该截图中没有看出所邮寄的内容及文件的具体名称，也没有签收单位的具体名称，故无法证实系原告在法定期限内将本案所涉及的行政复议决定书提交诉讼。原告所称的回执单没有“回执单”的字样，故不能够作为邮政快递回执单的证据予以使用，另该截图上也没有显示具体签收日期、投递日期、所投递内容文件的具体名称，故无法证实原告出示该组证据的证明目的，仍认为本案应当以案件受理通知书的日期认定，原告本次起诉明显超过法定起诉期限，应当不予以受理。

原告对被告辉县××街道办提交的照片的真实性、合法性、关联性均不予认可，第一张照片是原告养殖场照片，其余两张并不是原告养殖场照片而是村小组的机井房，与本案没有任何的关联性。对被告辉县××街道办提交的桥政〔2018〕132号通知的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不予认可，认为：1.对“散乱污”企业予以取缔并实施“两断三清”不意味着该行为不受法律约束，不能被司法审查。根据《行政诉讼法》受案范围的三个要素及判断可诉性的三个坐标点，核心标准是“行政主体的行政行为是否对相对人权利义务关系构成影响”。对于构成实际影响的行为，即使不是行政法律行为，而是行政事实行为，也属于可诉性的范围。2.对于强制断电的行政行为均只有法律、行政法规可以设定，部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件均不能创设，所以不认可其合法性。3.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定，原告的养殖场不在上述的区域范围内，并且被告也没有出具原告的养殖场被划为禁止养殖区域范围的相关证明文件；根据《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）规定“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续”；《关于政协十三届全国委员会第一次会议第2441号（农业水利类228号）提案答复的函》中，关于“简化养殖用地审批”部分的有关内容已经明确，畜禽养殖用地属于设施农用地，按照农用地进行管理，无需办理农用地转用和土地征收审批手续。在实际生活中，农村很多养殖场因为历史及客观原因导致其办理的手续不全或者未备案的情况，但是行政机关不能以此为由认定养殖场属于非法建筑，或者是散乱污企业。4.根据《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》第五点“广泛动员人民群众积极参与生态环境保护工作：……要把群众感受作为检验工作成效和环境质量的重要依据，群众认可才是真认可，群众满意才是真满意。要健全生态环保信息强制性披露制度，依法公开环境质量信息和环保目标责任，保障人民群众的知情权、参与权、监督权……”，该份《实施方案的通知》是在2018年8月12日发布，在养殖场整治的整治措施中明切写明“确保2018年年底关闭到位”、实施步骤中也写明整体的行动是到2018年的9月30日。原告的养殖场被强制断电是在2023年4月6日，距离该份政策性文件已有5年之久。在这五年之间，被告发布了征收的相关文件，原告的养殖场在征收范围内，被告也多次对原告的养殖场进行了评估。因为长期以来关于安置补偿事宜没有达成一致，所以以“散乱污”为由强制断电，并之后强拆拆除了原告的养殖场，属于逼迁的行为。对被告提交的对供电所作出的通知的真实性无异议，但认为送达该通知的时候只是给原告看了一眼，送达方式不符合法律规定，对于强制断电的行政行为均只有法律、行政法规可以设定，部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件均不能创设，所以不认可其合法性。被告辉县市人民政府对被告辉县××街道办提交的证据三性均无异议。

原告对被告辉县市人民政府提交的行政复议答复书的三性有异议，对其他证据的真实性均无异议，认为：被告认定原告的养殖场属于“散乱污”进行强制措施，属于法律适用错误，在未按照合法的程序即对原告的养殖场强制断电，属于程序错误，侵害了原告养殖场的所有权。复议决定维持原行政行为缺乏法律依据。被告辉县××街道办对被告辉县市人民政府提交的证据三性均无异议。

经审核，二被告对原告提交证据的真实性无异议，本院对原告提交证据的真实性依法予以认定。原告、被告辉县市人民政府对被告辉县××街道办提交的桥政〔2018〕132号通知、辉县市胡桥街道办向供电所作出的通知的真实性无异议，本院对该两份证据的真实性依法予以认定。被告辉县××街道办提交的三张照片，因原告认为其中显示有机井房的两张照片与养殖场缺乏关联性，被告辉县××街道办也未提交其他证据予以佐证，故对该两张照片本院依法不予认定，对原告认可的所涉养殖场的一张照片本院依法予以认定。原告虽对被告辉县市人民政府提交的行政复议答复书的三性有异议，但该证据系被告辉县××街道办在复议程序中形成并向辉县市人民政府提交，本院对该证据的真实性依法予以认定。原告、被告辉县××街道办对被告辉县市人民政府提交的其他证据的真实性无异议，本院对被告辉县市人民政府提交的其他证据的真实性依法予以认定。

经审理查明，2023年4月4日，被告辉县××街道办向供电所作出通知一份，内容为：“供电所：经查，胡桥村村民郭清永（用电户号：7470078633），在胡桥南路有养殖场一处，该养殖场所占土地为农用地，无任何审批手续，属于散乱污企业，禁止继续喂养，需立即对其断电。特此通知”。庭审中，原告郭清永陈述，2023年4月6日被告辉县××街道办向供电所下发了上述通知，2023年4月7日实施了断电行为。被告辉县××街道办陈述，其将该通知于2023年4月6日送达胡桥供电所，要求供电所采取相应措施，供电所什么时间对养殖场实施断电行为，被告辉县××街道办不清楚。

2023年4月29日，原告郭清永向被告辉县市人民政府申请复议，复议请求为：确认辉县市胡桥街道办事处实施的强制断电行为违法，并责令辉县市胡桥街道办尽快通知相关部门恢复供电。2023年5月5日，被告辉县市人民政府对郭清永的复议申请予以受理，并于同日制作提出答复通知书，通知辉县市胡桥街道办提交书面答复等。2023年5月11日，辉县市胡桥街道办予以书面答复。2023年6月20日，经被告辉县市人民政府内部审批，于2023年6月26日作出辉政复决字〔2023〕23号行政复议决定书，维持辉县市胡桥街道办原行政行为。2023年6月27日，被告辉县市人民政府向原告郭清永、被告辉县××街道办送达该行政复议决定书。

原告郭清永不服，于2023年7月11日通过特快专递向本院邮寄行政起诉状等材料提起本案行政诉讼，2023年7月12日本院予以签收。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。根据该法律规定，本案中，被告辉县市人民政府于2023年6月27日向原告郭清永送达行政复议决定书，原告不服，于2023年7月11日向本院邮寄行政起诉状等材料提起行政诉讼，本院于2023年7月12日签收，以上事实可以看出，从被告辉县市人民政府向原告送达行政复议决定书直至本院签收原告的起诉材料之日止，并未超出十五日的法定起诉期限。故原告的起诉并未超出法定起诉期限，二被告认为原告起诉超过起诉期限的意见缺乏依据，本院依法不予采纳。

本案争议的问题是被告辉县××街道办的断电通知行为、被告辉县市人民政府行政复议决定是否合法。首先，被告辉县××街道办通知供电部门停止向原告养殖场供电，是一种行政事实行为，该行为客观上对原告的权利义务产生了实质影响，故该行为具有可诉性。被告辉县××街道办认为本案系政策性行为，不具有可诉性的理由证据依据不足，本院依法不予采纳。其次，行政机关实施行政行为时，应当遵循正当程序原则，当行政机关在作出对相对人不利的行政行为时，应当充分有效的听取相对人陈述或申辩意见。本案中，被告辉县××街道办未向本院提供证据证明其实施通知断电行为尽到相应的合理注意义务，履行了相应的告知等程序义务，因此，不足以证明其通知断电行为具有合法性。鉴于本案案涉养殖场已被拆除，原告要求采取补救措施的请求已无意义，本院对此不作处理。被告辉县市人民政府行政复议履行了受理、告知答复、审查、决定等职责，程序并无不妥，但行政复议决定认为被告辉县××街道办行政行为合法证据依据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

一、撤销被告辉县市人民政府作出的辉政复决字〔2023〕23号行政复议决定；

二、确认被告辉县××街道办事处对原告郭清永养殖场通知断电的行为违法。

案件受理费50元，由被告辉县××街道办事处负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。

审 判 长  王润赓

人民陪审员  琚鹏飞

人民陪审员  李文伟

二〇二三年十月八日

书 记 员  冯静云