海南省第二中级人民法院

行政判决书

（2023）琼97行终343号

上诉人（原审原告）林某1，男，汉族，住海南省乐东黎族自治县。

被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县XX镇人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县XX镇中心大道92号。

法定代表人张洁，该镇镇长。

被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路2号。

法定代表人黄文聪，该县县长。

原审第三人林某2，男，汉族，住海南省乐东黎族自治县。

原审第三人乐东黎族自治县XX镇某某村委会，住所地海南省乐东黎族自治县XX镇某某村。

法定代表人林某1，该村委会主任。

上诉人林某1与被上诉人乐东黎族自治县XX镇人民政府（以下简称XX镇政府）、乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人林某2、乐东黎族自治县XX镇某某村委会（以下简称某某村委会）土地行政裁决及行政复议一案，不服海南省乐东黎族自治县人民法院（2023）琼9027行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2023年10月24日公开开庭进行了审理。上诉人林某1及委托诉讼代理人XX，被上诉人XX镇政府的出庭应诉负责人XX，被上诉人乐东县政府的委托诉讼代理人XX，原审第三人林某2及其委托诉讼代理人XX，原审第三人某某村委会的委托诉讼代理人XX均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：XX镇政府根据林某2的申请，于2022年12月20日作出利府（2022）110号《关于某某村委会林某2与林某1出入道路土地争议的处理决定》（以下简称110号《处理决定》），维持2005年2月4日某某村委会作出的《处理意见》，

争议地归属确定给林某2使用。林某1不服向乐东县政府申请行政复议。乐东县政府于2023年2月24日作出乐府复决字（2023）10号《行政复议决定书》（以下简称10号《复议决定》），维持了XX镇政府作出的110号《处理决定》。

一审法院查明，争议地位于周某某与林某2家宅基地交界，该争议地位于某某村，东至林某2，西至周某某，南至林某1，北至村公路，东西长度约18米，南北宽度约3米，地上无附着物，土地性质为乡村建设用地，双方均未对该土地持有现行合法有效的权属证明。林某1宅基地系其祖父林某3从林某4的祖父林某5处购得，约定庭前天井大门（即林某1家南侧）共同享有使用。购买宅基地时，该地西侧为空地，后某某大队将该空地划分给周某某、陈某某作为宅基地，周某某、陈某某之间原本留有一道1.5米左右的小道与村大道相连接可供出入，但其二人在建房时将该道占用，通道由此被堵住。林某1家房屋坐北朝南，日常通过南侧天井进出，林某1家在户外空地上另建设有一处厕所用于收集农家肥，当时周围邻居家里未设有厕所，故一般都在林某1家厕所解决，小道被堵住后，周围邻居为了方便进出，都从争议地路过上厕所，林某1的父亲也经常开拖拉机从此处进出。2005年，林某1与林某2因宅基地发生纠纷，某某村委会组织调解，并于2005年2月4日作出《处理意见》，认定原本通行的小道已经被各户建房占用，林某6在地基中不再留有通道，权属归林某6。因林某1时任村干部，属于回避对象，不能参与讨论和决议，故处理意见上没有林某1的签字，林某1对《处理意见》应是知道的。在《处理意见》作出后，林某2家便使用空心砖将宅基地围住，一直管理使用至今，从无争议。直至2019年林某2欲将宅基地建设房屋，双方又发生争议，林某1要求村委会作出处理，2019年12月15日某某村委会再次做出《调解意见》，认定争议地作为通道一直使用至今，并责令林某9拆除道路阻碍物。林某2对该《调解意见》不服，向XX镇政府申请撤销2019年12月15日作出的《调解意见》，维持2005年2月4日作出的《处理意见》。XX镇政府于2022年12月20日作出110号《处理决定》，认定2019年12月15日某某村委会作出的处理意见与实际情况不符，维持2005年2月4日某某村委会作出的处理意见。2023年1月10日，林某1不服XX镇政府作出的110号《处理决定》向乐东县政府申请行政复议，乐东县政府于当日受理并作出《行政复议申请受理通知书》乐府复受字（2023）10号），于2023年1月14日送达林某1。同时，也将《行政复议答复通知书》送达XX镇政府，将《参加行政复议通知书》送达第三人林某2。2023年2月24日，乐东县政府作出10号《复议决定》，于2023年3月2日送达林某1。林某1于2023年3月15日向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，本案的争讼焦点归纳如下：XX镇政府作出处理决定与乐东县政府的复议决定是否合法，是否应予撤销。

首先，关于XX镇政府是否具有法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款规定，“乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：（一）个人之间的土地权属争议案件”。本案中，林某1家日常通过南侧公路进出，林某1已有通道通行，争议地并不具备普遍意义上的通行条件，且争议地与林某2家宅基地相连，双方均对此地主张权属的情况下，应认定双方纠纷属于土地权属纠纷，属于乡镇人民政府的法定职权范围。其次，关于XX镇政府作出的110号《处理决定》是否合法。一是认定事实，争议土地位于某某村中林某2土地与周某某房屋交界，东至林某2，西至周某某、南至林某1，北至村公路，南北长18米、东西宽约3米，面积54平方米，现状为南北两头空心砖叠堵住，西靠周某某房屋墙体，地上空地有杂草。另查明，土地性质乡村建设用地，双方均未持有合法的土地权证。林某1家的住宅始终为坐北朝南，1953年2月15日林某4家祖父林某5与林某1祖父林某3转让宅基地时就已写明了前庭、天井、大门为林某4家共同享有使用出入通行，林某1与林某4家的大门出入通道始终是从南侧处大公路出入通行。因此，2005年林某1家建平顶房占用了与林某2家之间相隔的牛车小路后，林某1家北边原有的牛车路（即争议土地）已丧失了通行的功能。1953年林某1家颁发的《土地房产所有证》载明东至林某4家，西至大路，南至林某7家，北至林某8屋，土地面积2分1厘5毫。从实地勘验的情况来看，该土地证书上载明“西至大路”，所指的应是当时未规划给陈某某家的空地所连接的村大路，即现陈某某家、周某某家西边的村大路。而涉案争议土地在林某1家的北边，与《土地房产所有证》所记载的土地没有关系，因此林某1对涉案土地不享有任何权属。并且，该《土地房产所有证》经土地法律政策的变迁已经没有法律效力，不能证明林某1对涉案争议土地享有任何权属。根据本院查明的事实，110号《处理决定》记载的方位与已经失去效力的《土地房产所有证》（崖县字第646号）记载的方位相同，案涉争议地的历史情况、各家宅基地的相邻情况以及道路情况与本院现场调查情况一致。2005年初林某1与第三人林某2家发生道路通行纠纷，基于时代的变迁，周边各农户均建起房屋，原通行的小道已被占用，失去通行功能，同时，林某1建设的房屋坐北向南，南面为村大道，保障了林某1的通行权，某某村委会、某某支委联合作出《处理意见》，确认争议地不再留有通道，土地权属归第三人林某2父亲林某6。该《处理意见》很好地解决了两家之间的长期纠纷，维护了各方的合法权益，而2019年12月15日某某村委会再次做出《调解意见》，明知林某1已有通道通行的情况下，否定之前作出《处理意见》，为林某1再设通道，是对历史的否认，不利于和谐社会的建设，理由不充分，据此可以认定XX镇政府查明的基本事实清楚。二是程序方面。林某2提出申请后，XX镇政府依照程序成立调查小组，进行现场取证调查、拍摄、制作调查笔录，对案涉土地四至指界确认制作宗地图，2022年6月7日组织各方当事人进行听证，充分保障了当事人陈述申辩的权利，并未违反法律规定，程序正当。三是法律适用方面。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形缝治图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”因本案双方当事人都不能提供现行合法有效的权属证明，XX镇政府依据以上条例作出110号《处理决定》适用法律正确。最后，关于乐东县政府作出的10号《复议决定》是否合法。乐东县政府作出10号《复议决定》前，已经依法向各方当事人送达通知书等行政复议相关材料，依法对110号《处理决定》认定的事实、适用法律、法定程序等进行了审查，并对110号《处理决定》予以维持，于法有据，乐东县政府作出的10号《复议决定》应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回林某1的诉讼请求。案件受理费50元，由林某1负担。

上诉人林某1上诉请求：撤销乐东黎族自治县人民法院（2023）琼9027行初13号行政判决，依法改判支持上诉人一审中的诉讼请求。事实与理由：一、第三人林某2向XX镇政府提出请求的性质为信访，并非土地权属确权。第三人林某2向XX镇政府提出请求为维持和撤销某某村委会先后作出的民事行为，即对某某村委会于2019年处理意见的合法性、有效性有异议，请求的性质为信访，争议双方主体为林某2和某某村委会，从其请求内容、性质、主体来看，第三人林某2提出的信访不属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二条规定的土地权属纠纷。二、一审判决认为“双方纠纷属于土地权属纠纷，属于乡镇人民政府的法定职权范围”错误。三、一审判决事实查明部分存在若干错误。（一）认定“周某某、陈某某之间原本留有一道1.5米左右的小道与村大道相连接可供出入，其二人对建房时将该道占用，通道由此被堵住”事实错误；（二）认定“林某1对某某村委会于2005年2月4日作出《处理意见》属于回避对象、不能参与讨论和决议，对《处理意见》应是知情”错误。四、一审判决法院认为部分也存在若干错误，导致作出的判决错误。（一）认为“林某1与林某4家的大门出入通道始终是从南侧处大公路出入通行”错误；（二）认为“从现场勘验的情况来看，该土地证书上载明“西至大路”，所指的应是当时未规划给陈某某的空地所连接的村大路，即现陈某某家、周某某家西边的村大公路”错误；（三）认为林某1家的646号《土地房产所有证》“经土地法律政策的变迁已经没有法律效力”错误；（四）认为2005年《处理决定》“很好地解决了两家之间的长期纠纷，维持各方的合法权益……为原告再设通道，是对历史的否认，不利于和谐社会的建设，理由不充分错误；（五）认为“双方当事人都不能提供现行合法有效的权属证明，XX镇政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》（第二款）适用法律正确”错误，该认定现时违反了农村宅基地“一户一宅”的原则性规定；（七）认为“乐东县政府作出的10号《复议决定书》依法对110号《处理决定》认定事实、适用法律、法定程序等进行了审查”错误。乐东县政府作出复议决定前未依据《行政复议法》第23条审查XX镇政府据以作处理决定的依据、证据，更未送达给上诉人，剥夺上诉人知情权、申辩权。复议决定作出前未依照《行政复议法》第28条规定的行政复议机关的负责人同意或者集体讨论程序。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，请二审法院予以纠正。

被上诉人XX镇政府答辩称，一、答辩人具有法定职权，系适格的行政主体。本案中，林某1家日常通过南侧公路进出，林某1已有通道通行，争议地并不具备普遍意义上的通行条件，且争议地与林某2家宅基地相连，双方均主张权属，应认定双方纠纷属于土地权属纠纷，属于乡镇人民政府的法定职权范围。二、本案处理决定书证据充分，认定事实清楚。自第三人林某2向答辩人提出涉案土地权属纠纷调处申请后，答辩人成立调查小组，调查取证、并多次组织第三人林某2与上诉人进行调解，且依法组织听证，查明了事实。三、本案处理决定书的程序合法，适用法律正确。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。

被上诉人乐东县政府答辩称，一、原审法院作出的（2023）琼9027行初13号判决认定事实清楚。（一）XX镇政府有权对土地权属争议作出处理。上诉人林某1主张该争议地为通道，而第三人林某2主张争议地并非通道，故双方争议实质为土地权属争议，XX镇政府有权处理。（二）XX镇政府作出的110号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。林某1认为其家持有的崖县人民政府颁发的《土地房产所有证》载明其家宅基地西至大路，该大路所指就是争议地。但是根据其家宅基地历史使用情况和现状，争议地位于林某1宅基地的北边，并非《土地房产所有证》所指的西边，而且该《土地房产所有证》经土地法律政策的变迁已经没有法律效力。上诉人主张争议地属于历史上形成的通道，缺乏事实根据和法律依据。XX镇政府调查核实，争议地并非林某1家庭出入通行的道路，也不是历史形成的通道，而且林某1一直以来从南边的村道出入，通行非常方便。在双方都未持有合法的土地权属证明的情况下，XX镇政府根据查清的宅基地使用历史和现实，依据《海南省土地权属确定和争议处理条例》第四条和第二十六条第二款规定作出处理决定，适用法律正确，体现了从实际出发，尊重历史，面对现实的土地权属争议处理原则。二、XX镇政府作出的110号《处理决定》及答辩人作出的10号《复议决定》，程序合法。XX镇政府受理林某2申请后，实地勘查争议地、走访相关村民调查取证，并于2022年6月7日召开听证会听取双方陈述意见，组织双方进行调解，在调解未果的情况下，根据查清的事实作出处理决定，程序合法。2023年1月10日，林某1不服XX镇政府作出的110号《处理决定》向答辩人申请行政复议，答辩人于当日受理并作出《行政复议申请受理通知书》，于2023年1月14日送达林某1。同时，也将《行政复议答复通知书》送达XX镇政府，将《参加行政复议通知书》送达第三人林某2。2023年2月24日，答辩人作出10号《复议决定》，于2023年3月2日送达林某1，程序合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。

原审第三人林某2述称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当，应予维持。上诉人的上诉请求和事实理由缺少事实根据和法律依据，依法应予驳回。二、林某2于2022年2月8日向XX镇政府递交的《宅基地使用争议处理申请书》是土地权属确权申请书，并非上诉人所说的信访。三、XX镇政府有权就争议地的权属作出处理意见。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当，依法应予维持。

原审第三人某某村委会述称，一、涉案争议地是上诉人林某1家数十年来一直使用至今，其用途主要用于搬运粪便，而被上诉人称其现在的宅基地原来就留有1.5米宽的通道被他人占用不属实。二、若一审判决生效，将给上诉人林某1家庭乃至周围群众造成严重的生活影响。综上，请求二审法院撤销一审判决。

各方当事人在一审期间提交的证据均已随卷移送至本院。经审查，一审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

二审庭审期间，上诉人林某1提交一份邻居陈某某的宅基地证书作为二审新证据，拟证明周某某、陈某某房屋之间没有通道。被上诉人XX镇政府、乐东县政府及原审第三人林某2对该证据的真实性无异议，但对关联性有异议。原审第三人某某村委会对该证据无异议。本院经审查认为，该证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，属于二审程序中当事人可以依法提供的新证据，但该证据不能证明周某某、陈某某房屋之间没有通道，故对其证明内容不予采信。

本院认为，本案争议的焦点是：XX镇政府作出的110号《处理决定》与乐东县政府作出的10号《复议决定》是否合法。

本案中，XX镇政府作出110号《处理决定》，将案涉争议地确定给林某2使用。上诉人林某1以争议地系其家庭清理化粪池的通道为由，请求撤销110号《处理决定》。双方争议的实质系土地使用权争议，属于个人之间的土地使用权争议，依法由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，故本案XX镇政府有权作出处理。

《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”本案中，争议双方均无法提供上述规定中所列的可以作为确权依据的证据材料，因此，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状作为确权的依据。根据已查明的事实，2005年，林某1家庭与林某2家庭因争议地产生纠纷时，某某村委会已作出《处理意见》，确认林某2父亲林某6的地基中不再留有通道，权属归林某6，林某1辩称其当时作为村干部并不知情的意见，本院不予采信。

从现场勘察情况来看，案涉争议地位于林某1宅基地的北边，林某1辩称其《土地房产所有证》记载西至大路，该大路所指为争议地，与事实不符。林某1的房屋坐北朝南，南面有村大道出入通行便利。可见，某某村委会于2019年作出《调解意见》，否定2015年的《处理意见》，将争议地设为林某1家的通道，缺乏事实根据和法律依据。现争议地周边已被所建房屋封堵，丧失了作为公共通道的功能。XX镇政府尊重历史，从实际出发，经过调查、听证，组织调解后作出110号《处理决定》，确认争议地的使用权归第三人林某2，事实清楚，程序合法。林某1以争议地系其家庭清理化粪池的通道为由主张争议地权属，没有法律依据，也不具有合理性。乐东县政府对XX镇政府作出110号《处理决定》所认定事实、适用法律、程序等进行了审查，作出10号《复议决定》，维持XX镇政府作出的110号《处理决定》，并无不当。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人林某1的上诉理由不能成立，本院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人林某1负担。

本判决为终审判决。

审判长    吴万贤

审判员    梁栋杰

审判员    万晓霞

二〇二三年十一月十日

法官助理    王正

书记员    刘丹丹