福建省福州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）闽01行终1083号

上诉人（一审被告）福州市长乐区人民政府，住所地福建省福州市长乐区文松路666号。

法定代表人廖某军，区长。

委托代理人陈某，男，福州市长乐区司法局工作人员。

委托代理人黄秀燕，福建建达（长乐）律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）林某，男，1969年8月19日出生，汉族，住福建省福州市长乐区。

上诉人福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）因被上诉人林某诉其不履行征收补偿安置职责一案，不服福州铁路运输法院（2023）闽8601行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，原告系福州市长乐区漳港××村村民，于20世纪90年代在××村建有房屋一处，并办理了长漳集建（1991）字第0××8号集体土地建设用地使用证。此后，该房屋倒塌，原告于2017年新建了案涉房屋。2018年11月，长乐区政府启动福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目的土地预征收工作，确定由沙尾片区征迁指挥部、漳港街道办、绿建征收公司等单位共同配合组织实施。案涉房屋位于征收范围内，但原告未能与房屋征收部门漳港街道办、房屋征收实施单位绿建征收公司签订征收补偿协议。2020年-2021年期间，案涉房屋被拆除。

2022年3月11日，原告以漳港街道办为被告，以绿建征收公司为第三人向福州市台江区人民法院提起履行房屋征收补偿职责之诉，福州市台江区人民法院作出（2022）闽0103行初59号行政判决，责令漳港街道办及绿建征收公司于判决生效之日起二个月内依《福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目房屋征收补偿方案实施细则》及相关征收政策对原告建设的案涉房屋履行征收补偿安置职责。漳港街道办、绿建征收公司不服该判决，向福建省福州市中级人民法院提出上诉。福建省福州市中级人民法院作出（2022）闽01行终1149号行政裁定，认为该案在案证据虽无法证明福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目所涉征收土地申请已依法获批，无法证明长乐区政府已在法规规定的期限内发布征收土地公告，但根据《福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目房屋征收补偿方案实施细则》第十一条的规定，若在签约期内达不成补偿协议的，按相关规定作出补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起××，在补偿决定确定的搬迁期间内仍不搬迁的，由作出补偿决定的人民政府依法向法院申请强制执行。据此，漳港街道办不具有征收安置补偿之职责，遂裁定撤销福州市台江区人民法院（2022）0103行初59号行政判决并驳回林某的起诉。原告故提起本案××。

另，截至本案庭审时，原告未就案涉房屋被拆除提起确认强拆违法及行政赔偿诉讼，被告确认案涉福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目尚未取得征地批准。

一审法院认为，《中华人民共和国××法》第十二条第一款第六项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”该法第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”上述规定中的“法定职责”，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件等确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。在农村集体土地征收领域，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条的规定，一般情况下，只有在征收土地申请经依法批准、征收土地公告经依法发布后，县级以上地方人民政府才负有对未达成征地补偿安置协议的被征收人履行征收补偿的职责。但如在征地前期阶段，县级以上地方人民政府或其确定的征收组织实施单位实施了相关行政行为、作出了行政允诺或签订了行政协议，则相关行政机关亦因此而负有相应的法定职责。本案中，长乐区政府已于2018年11月启动福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目的征地前期工作，相关组织实施单位也发布了房屋征收补偿方案，原告林某修建的案涉房屋在该项目征收范围内，且已于2021年前被相关组织实施单位拆除。据原告陈述，其得知案涉房屋被拆除至今已逾二年，原告显然因超过法定起诉期限而难以通过提起确认强拆违法诉讼和行政赔偿诉讼获得救济。同时，福建省福州市中级人民法院作出的（2022）闽01行终1149号行政裁定亦确认，根据《福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目房屋征收补偿方案实施细则》第十一条的规定，作出补偿决定的主体应为“人民政府”。因此，为实质解决行政争议，保障原告遭受损失的征收补偿权益获得及时救济，被告作为征收主体，应就相关单位拆除案涉房屋的行为对原告履行补偿职责，应当依照《福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目房屋征收补偿方案实施细则》及相关征收政策，对原告持有的长漳集建（1991）字第0××8号集体土地建设用地使用证项下土地及地上物作出征收补偿决定。至于原告新建的案涉房屋是否符合产权置换条件、原告及其家人能否按家庭人口享受相应面积的安置房，应由被告根据调查情况在征收补偿决定中予以认定。

综上，依照《中华人民共和国××法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国××法>的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告福州市长乐区人民政府于本判决生效后二个月内对原告林某持有的长漳集建（1991）字第0××8号集体土地建设用地使用证项下土地及地上物作出征收补偿决定。

上诉人长乐区政府向本院提起上诉，请求：依法撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人林某的诉讼请求。其提起上诉的主要事实和理由为：一、一审法院适用《中华人民共和国××法》第十二条第一款第六项、第七十二条之规定，作出上诉人长乐区政府作为征收主体“应就相关单位拆除案涉房屋的行为对原告履行补偿职责”的认定属于适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条明确规定，县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定的前提条件是：（一）征收土地申请被依法批准；（二）县级以上人民政府收到批准文件后在规定时间内发布征收土地公告。本案中，上诉人长乐区政府作为县级以上地方人民政府，虽然启动福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目的征地前期工作，但该征地行为尚未经过批准，上诉人长乐区政府也未发布相关的征收土地公告，因此，被上诉人林某诉请上诉人长乐区政府履行征收补偿法定职责的条件尚不成就，上诉人长乐区政府此时并无作出征收补偿决定的法定职责，被上诉人林某的诉请理由不成立。上诉人长乐区政府启动土地征收前期工作，并由相关单位发布的征收补偿方案的行为并不导致上诉人长乐区政府因此负有作出征收补偿决定的法定职责，也并无任何法律法规规定，在此情形下上诉人长乐区政府应当对被上诉人作出征收补偿决定。其次，福建省福州市中级人民法院作出的(2022)闽01行终1149号行政裁定，确认作出补偿决定的主体应为“人民政府”，该认定与本案并无直接关联。县级以上人民政府在满足《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定的情形时，依法均负有履行征收补偿的法定职责，但本案的争议焦点应为“作出征收补偿决定的条件是否成就”，显然，上诉人长乐区政府对被上诉人林某作出征收补偿决定的条件尚未成就，因此福州市中级人民法院的认定与本案中上诉人长乐区政府是否现在就应对被上诉人林某作出征收补偿决定系两个层面的问题。故本案应当依照《××法》第六十九条规定，作出驳回被上诉人林某的诉讼请求。二、一审法院根据原告的陈述，作出“原告显然因超过法定起诉期限而难以通过提起确认强拆违法诉讼和行政赔偿诉讼获得救济”、“为实质解决行政争议，保障原告遭受损失的征收补偿权益获得及时救济，被告作为征收主体，应就相关单位拆除案涉房屋的行为对原告履行补偿职责，应当依照……作出征收补偿决定”的认定有失公允。首先，被上诉人林某在案涉房屋被拆除后，应及时进行维权，而并非放任自己的权益受到侵害而不作为，法律不保护怠于行使权利的人，其因自身原因导致超过法定起诉期限而难以通过提起强拆行为违法诉讼和行政赔偿诉讼获得救济与上诉人长乐区政府并无关系。其次，上诉人长乐区政府并未剥夺被上诉人林某的征收补偿权益。关于被上诉人林某的征收补偿权益，完全可以等到案涉土地被依法批准征收，并由上诉人长乐区政府作出征收土地公告后由被上诉人林某依法进行主张。因此，被上诉人林某的征收补偿权益是可以得到救济的。一审法院为“保障原告遭受损失的征收补偿权益获得及时救济”而罔顾上诉人长乐区政府的权益，让上诉人长乐区政府违法作出征收补偿决定的行为明显有失公允，也与法相悖。

被上诉人林某未向本院提交书面意见。

一审中各方当事人提交的证据均已随案移送至本院。经审查，相关证据均经一审法院开庭质证。对一审判决认定的事实，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为在预征收阶段房屋被拆除后，相关行政机关是否负有补偿安置职责。《中华人民共和国××法》第十二条第一款第六项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”上述规定中的“法定职责”，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。本案中，上诉人虽主张其案涉土地征收尚未获得征地批复，但被上诉人的案涉房屋已被被纳入福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目征收范围，并于2020年至2021年期间被拆除，上诉人至今未与被征收人签订征收补偿安置协议。因此，上诉人基于其预征收及拆除等先行行为负有对被上诉人案涉土地、房屋的补偿安置职责。上诉人长乐区政府应以不低于《福州滨海新城沙尾片区（二期）建设项目房屋征收补偿方案实施细则》及相关征收政策的补偿标准，对被上诉人持有的长漳集建（1991）字第0××8号集体土地建设用地使用证项下土地及地上物作出征收补偿决定。至于案涉房屋是否应补偿以及补偿标准、是否符合产权置换条件、被上诉人及其家人能否按家庭人口享受相应面积的安置房等问题，应由上诉人长乐区政府作出补偿决定时予以确认。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由及请求均不能成立。依照《中华人民共和国××法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案一、二审案件受理费各50元，均由福州市长乐区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  曾 莹

审 判 员  张厚磊

审 判 员  蔡陈飞

二〇二三年十月十七日

法官助理  李 升

书 记 员  刘巧芳

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国××法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。