辽宁省鞍山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）辽03行终355号

上诉人（一审被告）：台安县交通运输局。住所地：辽宁省鞍山市台安县繁荣北街78号。

法定代表人：雷某，局长。

行政机关出庭负责人：潘某，副局长。

委托诉讼代理人：杜某，该局工作人员。

委托诉讼代理人:安素琴，鞍山市台安县琴心法律服务所法律工作者。

被上诉人（一审原告）：李某鹏，男，1970年4月22日生，住址鞍山市台安县。

委托诉讼代理人：周芷若，北京晏清律师事务所律师。

一审被告：台安县人民政府。住所地：辽宁省鞍山市台安县梅园行政新区写字楼。

法定代表人：李某元，县长。

委托诉讼代理人：赵某。

委托诉讼代理人：陈某，辽宁仁锦合律师事务所律师。

上诉人台安县交通运输局与被上诉人李某鹏，一审被告台安县人民政府强制拆除行为违法及行政复议案，不服海城市人民法院（2023）辽0381行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年11月15日受理后依法组成合议庭，于2023年12月12日依法开庭进行了审理。上诉人台安县交通运输局的行政机关出庭负责人潘某及委托诉讼代理人杜某、安素琴，被上诉人李某鹏及其委托诉讼代理人周芷若，一审被告台安县人民政府的委托诉讼代理人赵某、陈某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2020年12月28日，辽宁省发展改革委员会作出《省发展改革委关于国道京抚线台安县盘境界至红庙子桥段改建工程可行性研究报告的批复》（辽发改交通〔2020〕803号），主要内容为：同意建设国道京抚线台安县盘境界至红庙子桥段改建工程。项目起点位于台安县与盘山县交界处，莲花桥东侧，终点位于台安县红庙子桥西侧，改建段长23.6公里，盘锦界至双井子段线路长9.07公里，胜利村至红庙桥段线路长14.53公里。

2021年10月8日，鞍山市交通运输局作出《关于国道京抚线（台安县盘境界至红庙子桥段）改建工程施工图设计的批复》（鞍交〔2021〕147号），对台安县交通运输局《关于批复国道京抚线（台安县盘境界至红庙子桥段）改建工程施工图设计的请示》作出批复。

2022年8月19日，台安县人民政府办公室《县政府业务会议纪要》第21期记载：会议决定：1、按省交通运输厅安排部署，实施京抚线（西佛段）改扩建工程，对工程范围内涉及的房屋及附属物进行排迁。2、西佛镇为排迁主体，县交通运输局等有关部门配合。3、县自然资源局对工程范围内涉及的房屋进行核实认定，区分房屋是否有房照。4、县城建中心（房屋征收管理局）负责制定有证照房屋征收方案，对有证照房屋进行依法合理补偿。5、县交通运输局负责综合协调，科学制定改扩建工程日进度表，合理安排工期。

2022年8月28日，被告台安县交通运输局与台安县西佛镇人民政府联合下发《通告》，主要内容为：京抚线改扩建工程已立项实施，从原道路外缘向外延展12.5米的沿线土地，已于1991年8月征用，为国有道路用地，不再是村集体土地。在该区域内私自占用国道用地的居民，自本通告发布之日起7日内自行拆除违章建筑物、构筑物和其他设施，自行移除私自种植的农林作物和圈养生物，恢复土地正常状态，未在规定时间内自行清洁将依法强制清除，清除残余按垃圾处理，清除费用由违法者承担。

2022年11月7日鞍山市交通运输局作出《违法行为通知书》，认为原告李云鹏在公路及公路用地范围内设置障碍，违反《中华人民共和国公路法》第四十六条、《辽宁省公路条例》第三十一条第一款的规定，依据《辽宁省公路条例》第四十三条的规定，拟作出责令3日内拆除处罚决定。

2022年11月11日，被告台安县交通运输局对原告李某鹏家庭院、种植物和擅自搭建的铁棚实施强制拆除行为。

2022年11月29日，原告李某鹏对强制拆除行为不服，以台安县交通运输局为被申请人，向台安县人民政府申请行政复议，台安县人民政府受理其申请，于2022年12月26日作出中止行政复议通知书，并于2023年3月15日作出台政行复字[2022]26号行政复议决定书，维持台安县交通运输局作出的强制拆除行为。原告不服，诉至本院。

另查，原告李某鹏持有所有权人为李某忱（李某鹏父亲）卷号2612的房屋所有权证，房屋所有权性质私有，房屋坐落西佛镇东佛村，建筑结构砖木，建筑面积109.2平方米。被告台安县交通运输局持有台国用（91）字第07631号国有土地使用证，境界或土地权属界双方确认书中记载：从台安县城至红庙止，全长18908米，宽37米，面积699596㎡。

一审法院认为，依据《中华人民共和国公路法》第四十六条：“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”第七十六条：“有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款……”第七十七条：“违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，或者违反本法第五十一条规定，将公路作为试车场地的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。”的规定，被告台安县交通运输局对在公路用地范围内设置障碍等行为具备行政处罚的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告台安县人民政府具备行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，本案中台安县交通运输局未提供其强制执行的职权依据，系超越职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”的规定，被告台安县交通运输局应向本院提交有效的证据和规范性文件证明其强制拆除行为的合法性。而本案中被告台安县交通运输局提供的事实证据无法证明原告的庭院、种植物、铁棚建设在台安县交通运输局享有合法使用权的土地范围内，或是在被告台安县交通运输局所管辖的公路建筑控制区内。系事实证据不足。被告台安县交通运输局也未依据《中华人民共和国公路法》第四十六条、第七十六条、第七十七条的规定对原告作出行政处罚行为。故被告台安县交通运输局以原告在公路及公路用地范围内设置障碍行为为由，适用《中华人民共和国公路法》第四十六条、第七十六条、第七十七条的规定对原告强制拆除行为，事实证据不足，适用法律不当。

因被告台安县交通运输局对原告的强制拆除行为超越职权，事实证据不足、适用法律不当，但不具有可撤销内容，故应确认被告台安县交通运输局的强制拆除行为违法。被告台安县人民政府作出的台政行复字[2022]26号行政复议决定，维持台安县交通运输局的强制拆除行为，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决一、确认被告台安县交通运输局2022年11月11日对原告李某鹏作出的强制拆除行为违法；二、撤销被告台安县人民政府于2023年3月15日作出的台政行复字[2022]26号行政复议决定。案件受理费50元，由被告台安县交通运输局承担，于本判决生效之日起七日内向海城市人民法院缴纳，逾期未缴纳依法强制执行。原告预交的案件受理费50元，予以退还。

上诉人台安县交通运输局不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉称，原审判决认定上诉人“被告台安县交通运输局应向本院提交有效的证据和规范性文件证明其强制拆除行为的合法性。而本案中被告台安县交通运输局提供的事实证据无法证明原告的庭院建设在台安县交通运输局享有合同使用权的土地范围内，或是在被告台安县交通运输局所管辖的公路建筑控制区内，系事实证据不足。……强制拆除行为，事实证据不足，适用法律不当。”；认定“被告台安县交通运输局对原告的强制拆除行为超越职权”；判决“一、确认被告台安县交通运输局2022年11月11日对原告李某鹏作出的强制拆除行为违法。二、撤销被告台安县人民政府于2023年3月15日作出的台政行复字(2022〕26号行政复议决定”。上诉人认为此认定及判决是错误的。理由如下：一、上诉人对李某鹏违法使用公路用地构建的构筑物强制拆除行为是有职权依据的，强制拆除行为是合法的。依据辽宁省发展改革委员会作出的《省发展改革委关于国道京抚线台安县盘锦界至红庙子桥段改建工程可行性研究报告的批复》(辽发改交通〔2020)803号)、鞍山市交通局作出的《关于国道京抚线(台安县盘锦界至红庙子桥段)改建工程施工图设计的批复》、对台安县交通运输局《关于批复国道京抚线〈台安县盘锦界至红庙子桥段)改建工程图设计的请示》，依据台安县人民政府办公室《县政府业务会议纪要》第21期的规定，上诉人对施工路段有强制拆除责任及权利，所以对占用上诉人公路用地的违法建筑等进行强制拆除、清理的行为是有权利依据的。二、证据证明被上诉人被拆除的建筑物是建设在了上诉人享有公路用地合法使用权的土地上，强制拆除行为是合法的。以上事实有：1、公路用地使用证或以证明；2、有公路勘验图；3、有被拆构建物的位置勘验。以上证据均可以证明上诉人拆除行为是合法的。三、行政复议是正确的，不应当撤销，而是应当维持。综上，上诉人认为原审判决错误，请二审人民法院审理后改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持复议决定。，请求二审法院，上诉请求：1、撤销本案一审行政判决；2、要求改判驳回被上诉人的原审诉讼请求；3、全部诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人李某鹏答辩称，一、上诉人认为其有职权依据的主张不能成立。上诉人所提交的所有法律依据均不能证明其负有强制执行的权力，上诉人提供的法律依据只能证明其负有建设、养护、管理公路的法定职责。《行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条:“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，本案中上诉人没有提交任何规定证明其具有的对被上诉人建筑、土地强制拆除、强挖的权力，其强挖被上诉人庭院，必须在复议、诉讼期限经过后申请人民法院强制执行，而上诉人却在本案尚在复议、诉讼期限内自行执行强挖强拆，其强拆行为违法。二、上诉人认为其有证据证明土地权属的主张也不成立。上诉人提交国有土地使用证上没有图纸证明用地范围，在诉讼中，每一项主张都必须有事实和证据作为支撑，不能通过上诉人描述确定其对哪些地块享有权利，上诉人称该遭受强挖的地块在91年就已经经过征收成为国有土地，所以其享有土地使用权，如果上诉人要证明其有用地权利，至少应当提交91年的土地征收批准法律文件和国有土地使用证范围图来证明其权利，但本案中被上诉人没有提交任何有效证据证明被上诉人被强挖的庭院在其国有土地使用证范围内，而被上诉人提交的证据足以证明其拥有合法的宅基地，在其宅基地上构筑的房屋、栅栏、院墙，种植的树木，包括其庭院内的土地，都是其合法的财产，所以上诉人作出的《违法行为通知书》本身就没有事实和法律支撑，据此发生的强拆，必然违法。综上所述，上诉人上诉理由均不能成立，请求法院驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。

一审被告台安县人民政府陈述称，台安县人民政府同意上诉人台安县交通局的上诉意见，认为案涉具体行政行为合法，不应予以撤销，复议决定合法应予以维持。一、依据《公路法》第八条，《辽宁省公路条》第四条的规定具有作出案涉行政行为的法定权限，并上诉人在上诉状补充意见中进一步说明了其职权依据，故一审判决认定交通局没有强制执行依据属于法律适用错误，依法应予以纠正。二、复议阶段及一审，交通局提供的证据能够证明被上诉人违法占用公路用地，违法事实清楚，交通局作出限期拆除通知并无不当。三、一审中，被上诉人对台安县人民政府的复议职权及复议职权均无异议，复议决定依法应予以维持。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人是否具有行政强制拆除的职权；二、行政强制拆除行为的事实依据和法律适用是否正确；三、上诉人强制拆除行为的程序是否合法。

一、关于上诉人是否具有行政拆除职权。上诉人在一审期间主张其职权依据为《中华人民共和国公路法》第八条第二、四款、第四十六条、辽宁省发展改革委员会作出《省发展改革委关于国道京抚线台安县盘锦界至红庙子桥段改建工程可行性研究报告的批复》(辽发改交通(2020)803号)、《关于国道京抚线（台安县盘锦界至红庙子桥段）改建工程施工图设计的批复》（鞍交〔2021〕147号）和台安县人民政府办公室《县政府业务会议纪要》第21期。在本院庭审过程中主张其行政强制拆除行为的职权依据是《中华人民共和国公路法》第八十一条的规定。《中华人民共和国公路法》第八十一条规定，违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。上诉人台安县交通运输局有权对在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施作出拆除行为。本案中，上诉人台安县交通运输局并未提交证据证明被上诉人在公路建筑控制区内修建建筑物，地面构筑物，故对上诉人所提其具有行政强制拆除职权的上诉理由本院不予采纳。

二、关于行政强制拆除行为的事实依据和法律适用是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”上诉人台安县交通运输局应向本院提交有效的证据和规范性文件证明其强制拆除行为的合法性。而本案中台安县交通运输局提供的事实证据无法证明被上诉人的庭院建设在台安县交通运输局享有合法使用权的土地范围内，或是在台安县交通运输局所管辖的公路建筑控制区内，故上诉人作出强制拆除行为事实证据不足。上诉人主张行政拆除行为的法律依据是《中华人民共和国公路法》第四十四条、第四十六条、第七十条、第七十六条、第七十七条和第八十一条，和《辽宁省公路条例》第四条、第三十一条、第四十三条、第四十四条的规定。经查，上诉人适用的法条是针对的是违反路政管理的不同行为。本案中上诉人并未明确被上诉人违反路政管理的具体行为内容，其主张的法律适用不明确具体，故其强制拆除行为无事实和法律依据。对上诉人所提行政行为事实清楚，适用法律适当的上诉理由不予采纳。

三、关于上诉人强制拆除行为的程序是否合法。上诉

人的行政拆除行为属于行政强制执行行为，依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人台安县交通运输局与台安县西佛镇人民政府联合下发《通告》，《通告》中并没有告知被上诉人救济权利及途径。上诉人在未对被上诉人作出行政决定、未履行催告义务、未作出强制执行决定情况下就进行强制拆除，其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条等有关规定，强拆行为程序严重违法。因台安县交通运输局对被上诉人的强制拆除行为事实不清、程序违法，适用法律不当，故台安县人民政府作出的维持台安县交通运输局的强制拆除行为的行政复议决定，亦属于认定事实不清，适用法律错误，原审法院判决予以撤销正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人台安县交通运输局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 史新宇

审 判 员 周庆文

审 判 员 张 军

二〇二三年十二月十八日

法官助理 李尧尧

书 记 员 韩 健