安徽省黄山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）皖10行终44号

上诉人（一审原告）成某某，男，1952年1月18日出生，汉族，户籍地上海市虹口区，现住安徽省黄山市徽州区。

被上诉人（一审被告）黄山市徽州区城市管理行政执法局，住所地安徽省黄山市徽州区富饶路9号，统一社会信用代码113410047964417597。

法定代表人胡乃永。

委托代理人洪梦琦，该局工作人员。

委托代理人金东林，安徽道同律师事务所律师。

上诉人成某某因诉被上诉人黄山市徽州区城市管理行政执法局（以下简称徽州区城管局）责令限期拆除一案，不服安徽省黄山市徽州区人民法院（2023）皖1004行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明，成某某（与其妻李某）是徽州区文化园（小区）聆风阁15栋101室业主，于2007年8月18日办理了0××Ｂ号房产证，建筑面积50.37平方米。2010年，成某某在其房屋一楼阳台处搭建了室外的木架塑料雨棚，并在室外的院内搭建了木质葡萄架。2021年4月，成某某进行翻修改建，将木架雨棚改建成落地铝合金架结构的玻璃雨棚，面积8.4㎡，将木质葡萄架改建成固定四柱铁结构塑料顶棚的凉亭，面积6㎡。2021年11月，因成某某涉嫌违建被邻居多次投诉举报至黄山市12345热线平台，该平台将举报转到徽州区城管局处理。2022年6月28日，徽州区城管局就涉案构筑物向黄山市自规局徽州分局（简称徽州自规分局）致《关于要求对徽州区文化园聆风阁15栋101-102户搭建雨棚、凉亭进行违法认定的函》，当日，徽州区城管局收到徽州自规分局《关于要求违法认定的复函》，复函确认了该构筑物未办理规划审批手续，属不可采取改正措施情形，并要求徽州区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》规定依法进行查处。6月29日，徽州区城管局查询不动产登记后得知，聆风阁15栋101室系成某某夫妻共有房产（102室不是成某某房产）。6月30日，徽州区城管局予以立案查处；同日，向成某某送达了《立案通知书》、《调查询问通知书》；7月11日，徽州区城管局执法人员进行了现场勘验制作勘验笔录，拍摄现场照片，并对成某某进行调查询问等取证；9月20日，徽州区城管局拟对成某某涉嫌未取得建设工程规划许可证在徽州区文化园聆风阁15栋101室外建设玻璃棚和凉亭的行为作出限期自行拆除的行政处理决定，经法律顾问审核同意；9月29日，徽州区城管局向成某某送达了《行政处理事先告知书》，告知陈述申辩及听证的权利，成某某申请了听证；10月19日，徽州区城管局在小区公告栏张贴了《听证会的公告》；10月31日，徽州区城管局举行听证制作听证笔录；11月8日，经集体合议后，徽州区城管局作出了徽城管限拆决字［2022］01号《限期拆除决定书》并送达成某某。决定书载明：“当事人成某某在徽州区××幢××室室外，未取得建设工程规划许可证建设玻璃棚和凉亭，玻璃棚面积8.4平方米，凉亭面积为6平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条第一款之规定，构成了违法建设行为。上述违法事实，有违法建设现场照片、当事人询问调查笔录等6份证据材料为证，事实清楚，证据确凿。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定，本局（决定责令）通知你在2022年11月15日前自行拆除上述违法建设。逾期不履行自行拆除违法建设行政决定的，本局将依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，依法组织强制拆除”。决定书还告知了申请救济的途径、方式、期限。成某某不服该决定，于2023年5月5日提起行政诉讼，请求:撤销徽城管限拆决字［2022］01号《限期拆除决定书》。

一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》《安徽省住房城乡建设领域行政处罚权集中行使工作衔接规范（试行）》及中共黄山市委、黄山市人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》《徽州区城管执法局权责清单》等规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。故徽州区城管局有作出被诉具体行政行为的职权，徽州区城管局的执法主体适格。成某某户房屋（聆风阁15栋101室）在徽州区文化园小区，2021年4月，成某某对室外的木架塑料雨棚及木质葡萄架进行翻修改建，将木架雨棚改建成落地铝合金架结构的玻璃雨棚，面积8.4㎡，将木质葡萄架改建成四柱铁结构塑料顶棚的凉亭，面积6㎡，且改建后的玻璃雨棚及凉亭系永久固定的建筑物，该改建行为均未办理建设工程规划许可证，属于不可采取改正措施情形，有徽州自规分局出具的《关于要求违法认定的复函》、现场勘验笔录、拍摄照片、调查询问笔录、不动产查询证明等证据证明。故徽州区城管局作出被诉具体行政行为认定的事实清楚、证据充分。徽州区城管局作出被诉具体行政行为的程序合法，且适用的法律依据正确。综上，徽州区城管局作出的案涉具体行政行为，认定事实清楚、主要证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序。成某某认为“徽州区城管局采用钓鱼执法和选择性办案”，显然与（徽州区城管局系因群众举报依法对成某某涉嫌违章建筑进行查处的）事实不符，依法不予采信（另成某某认为的同一小区内其他户也有宅院维修或违建等违法行为的情况，成某某依法可另行向徽州区城管局或有关部门举报）；成某某认为“徽州区城管局违反程序、重复立案、适用法律不当”的主张，因未提供足够证据，且与事实不符，亦不予采信。故对成某某的诉讼请求，因无事实依据和法律依据，依法不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告成某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告成某某负担。

一审宣判后，成某某不服，向本院提起上诉称，一、因邻里纠纷，某某于2021年11月举报成某某合法使用的小院进行维护的雨棚及葡萄架的行为违建。二、徽州区城管局于2021年11月30日立案介入处理；2022年4月1日，其执法人员再次来到成某某处非常严肃认真的质问其维护的雨棚及葡萄架是新建的还是原来就有的，如果本来就有的就不属于违建；成某某回答已存在近十年,因白蚁虫蛀不得已进行维护,徽州区城管局称能否拿出证据证明原来就有的,成某某从手机里终于找到了原始存在的照片(共两次按照徽州区城管局要求发照片给徽州区城管局)；徽州区城管局经仔细核对确认成某某的雨棚及葡萄架是原先就存在的,其行为为恢复性维护不属违建,并将案件结果书面报纪委盖章后上报市有关部门。三、2022年6月29日，徽州区城管局来电要求成某某去徽州区城管局处“喝茶聊天”并主动提出用车来接成某某,到了徽州区城管局处,还是认定成某某的恢复性维护不属违建,只是做个书面结论进档案,成某某按照要求进行了书面笔录。四、令人诧异的是，做完了书面笔录,徽州区城管局拿出事先准备好的“强拆通知”，认定成某某恢复性的维护行为是违章建筑,理由是未办理所谓“建设工程规划许可证”。成某某对如此罕见的违规执法行为表示了强烈的不满,当场撕碎了“强拆通知”。综上，成某某认为徽州区城管局在没有对第一次立案结论进行撤销的情况下，同一案件于2022年6月30日重复立案的行为,明显就是违反程序；同时，一审法院明显袒护徽州区城管局,判决不公,请求二审法院：撤销一审判决并发回重审。

徽州区城管局辩称，一、作出的《限期拆除决定书》主体适格。徽州区城管局作为城市管理集中行使处罚权的实施机关，具备城市规划管理方面的行政处罚权及其相应的行政强制权，具有独立的行政执法主体资格。二、徽州区城管局作出的限期拆除决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当。（一）成某某的违建未取得建设工程规划许可证，系无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条第一款之规定，构成了违法建设行为。（二）徽州区城管局作出限期拆除决定程序合法。因成某某涉嫌违建被投诉举报，徽州区城管局收到徽州自规分局《关于要求违法认定的复函》，确认成某某构筑物未办理规划审批手续，属不可采取改正措施情形，于2022年6月30日予以立案查处。在履行了法定程序后，于2022年11月8日作出《限期拆除决定书》并送达成某某。（三）徽州区城管局作出限期拆除决定适用法律准确，处理适当。成某某案涉构筑物未取得建设工程规划许可证建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条之规定，根据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款。综上，徽州区城管局作出的徽城管限拆决字（2022）01号《限期拆除决定书》主体合格、事实清楚、证据确凿、程序合法、处理适当，成某某的诉讼请求无事实与法律依据，应依法驳回成某某的诉讼请求。

一审中，成某某提交了以下证据：1．成某某身份证复印件，证明其原告主体资格；2.2022年6月29日的《限期拆除通知书》复印件，证明徽州区城管局重复立案，程序违法；3．申辩陈述意见书，证明成某某针对限拆通知的陈述意见；4．立案通知及《限期拆除决定书》，证明徽州区城管局作出限期拆除决定；5.2022年4月1日及21日成某某微信与徽州区城管局工作人员吴都及蒋剑波的微信聊天内容截图的下载件，证明成某某是对原防腐木雨棚及院内的葡萄架进行修复，不属于新建；6．照片16张（举报成某某的某某户的阳光房及插竹子圈地的现场图片2张，徽州区城管局查处过的其他6户违建行为均未处理的现场图片14张），证明徽州区城管局选择性办案；7.（当庭补充提交）2022年9月20日的12345热线督办记录单复制件，证明徽州区城管局两次立案。

徽州区城管局提交了以下证据、依据：一、事实证据：1．统一社会信用代码证复印件、法定代表人身份证明，证明徽州区城管局主体资格；2．《关于要求违法认定的函》（徽州区城管局发给徽州自规局的函），证明徽州区城管局依法调查核实的事实；3．《关于请求违法认定的复函》（徽州自规局给徽州区城管局的回复），证明成某某存在违法建筑物的事实；4．现场勘验（检查）笔录、现场照片、现场勘验图，证明由徽州区城管局调查取证成某某存在违法建筑物的事实；5．调查（询问）笔录，徽州区城管局依法向成某某进行调查制作询问笔录，证明成某某存在违法建筑物的事实；6．成某某身份证复印件、房产查询证明，证明成某某系徽州文化园聆风阁15幢101室业主的事实；7．徽城管限拆决字[2022]01号《限期拆除决定书》，证明徽州区城管局依法做出行政处理的事实。二、程序证据：1．立案审批表、《立案通知书》送达回证、《调查（询问）通知书》送达回证、案件调查报告、法律顾问审查意见表、案件调查终结行政处罚告知审批表、行政处理事先告知书及送达回证、听证通知书送达回证（照片）、听证会公告（照片）、听证笔录、听证报告、合议笔录、徽城管限拆决字[2022]01号《限期拆除决定书》送达回证、办案人员执法证件，以上均证明徽州区城管局程序合法。三、法律依据：1．《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（安徽省人民政府第192号令）、《安徽省住房城乡建设领域行政处罚权集中行使工作衔接规范（试行）》（建督[2020]5号）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》（黄字[2017]14号）、《徽州区城管执法局权责清单》，证明徽州区城管局执法主体适格，有法可依；2．《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《安徽省城乡规划条例》第三十条、第五十四条第一款，证明徽州区城管局适用依据正确。

以上证据均已随案移送本院。

二审查明，徽州区文化园（小区）建设于二十一世纪初，小区内实施物业管理。历年来，小区内住户对自身建筑物均实施了不同程度的装饰装修、搭建雨棚、凉亭以及建阳光房等建设修缮行为。因居住功能及安全需要，成某某居住的聆风阁15栋101室、其儿子居住的102室与同一排的103室、104室房屋，业主均搭建了类似的玻璃雨棚，未办理规划审批手续。自2021年11月始，同小区居民某某针对成某某年初改建木架雨棚为落地铝合金架结构的玻璃雨棚、将木质葡萄架改建成固定四柱铁结构塑料顶棚的凉亭的行为多次投诉举报，成某某也对某某建阳光房及插竹子圈地的行为进行投诉举报。据成某某陈述，2022年6月29日，徽州区城管局向其送达了徽行限字（2022）第20号《限期拆除通知书》，被成某某撕毁。2022年6月30日，成某某收到案涉黄（徽）城立通（2022）01号《立案通知书》，其中载明依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定予以立案调查；2022年11月8日，徽州区城管局作出案涉徽城管限拆决[2022]01号《限期拆除决定书》并送达成某某。

另查明，2022年11月15日，黄山市自然资源和规划局发布《关于公布<黄山市建设工程规划许可手续豁免项目清单（第一批）>的通知》（黄自然资函[2022]603号），明确在黄山市规划区属于本通知划定范围的建设项目，建设单位或者个人无需或免于办理建设工程规划许可手续，在满足消防、安全等规范要求，应根据相关主管部门的要求进行建设。涉及相邻关系的，根据《民法典》有关规定，以社区自治方式统筹处理。其中，在“一、既有建筑维护与改造类项目”的第2条规定，建筑无烟灶台、室外烟道、中央空调室外机隔音改造设施；满足《黄山市城市市容和环境卫生管理规定》的住宅建筑外墙遮阳蓬、雨蓬、空调架、晾衣架、窗台花架、防盗窗、太阳能热水器、光伏等设备设施，无需办理规划许可手续。

本院认为，本案的争议焦点为：徽州区城管局作出案涉徽城管限拆决字[2022]01号限期拆除决定是否正确。

首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。据此，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为的证据、程序、适用法律等方面进行审查，还要对行政行为是否存在明显不当进行审查。所谓“明显不当”，系指行政行为在外观或形式上符合法律规定，但在实质内容上却存在显而易见不合理的因素，即行政行为合法性因素（包含证据、程序、适用法律）以外的合理性因素存在不当的行为。合理行政是依法行政的基本要素，行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则，行使自由裁量权应当符合法律目的，避免采用损害当事人权益等方式。行政行为具有排斥合理性因素的内容，则属于明显不当的情形，应当予以撤销。本案中，与成某某居住同一排的其他业主，与成某某一样均修建了玻璃雨棚，未办理规划审批手续。徽州区城管局仅以成某某有居民投诉为由，便作出案涉限期拆除决定，对成某某设定自行拆除雨棚和凉亭的义务，并告知逾期不拆除的后果即强制拆除。而其他业主则维持原状，不受任何影响，故案涉限期拆除决定有违公平、公正原则，不具有合理性。

其次，国务院原法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除、第六十八条规定的责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。本案中，徽州区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定作出案涉限期拆除决定，适用《中华人民共和国行政处罚法》相关规定予以立案调查并作出决定，与上述国务院复函精神相悖。

再次，行政执法应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居，彰显人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。黄山市自然资源和规划局发布《关于公布<黄山市建设工程规划许可手续豁免项目清单（第一批）>的通知》，正是行政执法创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众根本利益的最好体现。虽然上述通知发布在案涉限期拆除决定作出后不久，但作为徽州区城市管理的行政执法部门即徽州区城管局亦应将上述通知精神落到实处，针对案涉徽州区文化园小区普遍存在的装饰装修、搭建雨棚、凉亭以及建阳光房等建设修缮行为，依照上述黄山市建设工程规划许可手续豁免项目清单以及相关的法律法规规定，进行综合审查认定，统一规范管理，而不应当等到投诉举报后才被动执法。从而对成某某的案涉翻修改建行为亦进行重新审查认定，作出正确处理。

综上，因徽州区城管局作出的案涉限期拆除决定对成某某居住安全和生活质量造成了不利影响，有违公平公正原则，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，应予以撤销。故，成某某请求撤销徽州区××号《限期拆除决定书》的主张，本院予以支持。一审法院判决结果不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：

一、撤销安徽省黄山市徽州区人民法院（2023）皖1004行初3号行政判决；

二、撤销黄山市徽州区城市管理行政执法局徽城管限拆决字[2022]01号限期拆除决定。

一审案件受理费50元,二审案件受理费50元,均由黄山市徽州区城市管理行政执法局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 邹有春

审 判 员 方惠灵

审 判 员 蒋 薇

二〇二三年十二月二十八日

法官助理 赵文远

书 记 员 汪 浩

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。