河北省沧州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）冀09行终155号

上诉人（原审第三人）海兴县甲村民委员会，住所地河北省海兴县。

委托代理人魏某某，该村委会委员。

委托代理人王建华，河北海之光律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）海兴县乙村民委员会，住所地河北省海兴县。

委托代理人冯会强，天津悦纳律师事务所律师。

委托代理人史玉飞，天津悦纳律师事务所律师。

原审被告海兴县人民政府，住所地河北省海兴县海政路1号。

委托代理人呼某某，该县人民政府工作人员。

委托代理人孙雪飞，河北通和律师事务所律师。

原审被告沧州市人民政府，住所地河北省沧州市运河区解放西路39号。

委托代理人左某某，沧州市司法局工作人员。

委托代理人李某某，沧州市司法局工作人员。

上诉人海兴县甲村民委员会因土地权属确权一案，不服河北省海兴县人民法院（2022）冀0924行初6行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明，2011年12月22日，就案涉争议地向海兴县人民政府申请确权，2012年10月25日，海兴县乙村村民委员会与在影像图上共同圈划了争议地范围，因对争议地调解未果，海兴县人民政府于2014年4月18日作出海政地裁字（2013）第1号集体土地所有权争议处理决定，裁决：一、双方争议的土地归申请人（）所有。二、争议地的面积（不包括杨埕水库管养所和新引渠用地）和四至，依双方于2012年10月25日在影像图上共同圈划的范围为据（本决定认定事实部分表述的四至）。海兴县乙村村民委员会不服，向沧州市人民政府申请复议，沧州市人民政府于2014年9月9日作出沧政复决字（2014）039号行政复议决定，维持原具体行政行为。海兴县乙村村民委员会不服，向本院提起行政诉讼，本院作出（2014）海行初字第2号行政判决，维持海兴县人民政府作出的海政地裁字（2013）第1号集体土地所有权争议处理决定。海兴县乙村村民委员会不服，提起上诉。沧州市中级人民法院于2015年5月6日作出（2015）沧行终字第20号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭进行了审理，于2015年11月4日作出（2015）海行初字第8号行政判决：驳回海兴县乙村村民委员会的诉讼请求。海兴县乙村村民委员会不服，提起上诉，沧州市中级人民法院于2016年7月29日作出（2016）冀09行终55号行政判决，撤销原判，撤销海兴县人民政府作出的海政地裁字（2013）第1号集体土地所有权争议处理决定。

2016年10月10日，向原海兴县国土资源局提出撤回原土地确权申请。海兴县国土资源局终结了2013-1号集体土地所有权争议一案的调查处理程序。

2016年10月20日，海兴县国土资源局重新受理了申请人与被申请人海兴县乙村村民委员会的土地权属争议。海兴县国土资源局调取了海政地裁字（2013）第1号土地争议确权案件的卷宗材料，重新审查了、海兴县乙村村民委员会提供的证据，并对官庄村的部分村民、魏家庄村的部分村民以及李某某、姜某、张某、陈某某等证人进行了调查核实，并制作询问笔录，查明案涉争议地总占地面积为1229.22亩，其中包含现引渠占地面积149.91亩。争议地四至为：南至官庄村北东西方向的淋碱沟、北至宣惠河南堤、东至杨埕水库西坝脚、西至官庄村集体土地。关于案涉争议地的称谓，魏家庄村称之为魏家洼（滩），官庄村称之为二道河。案涉争议地现由海兴县乙村村民委员会管理使用。海兴县国土资源局经调查认为，张某、李某、陈某某、曹某某、陈某某等第三方证人的证言，与申请人甲村村民的证言及争议地原由书等书证相互印证，能够证实争议地属申请人所有。根据现有证据能够认定被申请人海兴县乙村村民委员会自1990年开始管理耕种争议地，申请人在2007年和2010年向被申请人索要争议地时，并未超过二十年的法定期限。在本案调查处理过程中，申请人与被申请人均表示现引渠及水库管养所的用地由海兴县水务局使用，因此本案对杨程水库管养所和现引渠用地不作处理。根据海兴县技术测绘站实地测量，争议地总占地面积为1229.22亩，扣除现引渠用地149.91亩后，申请人与被申请人双方实际争议地的面积为1079.31亩。海兴县国土资源局根据查明的事实，按照办案程序制作调查终结报告并集体讨论研究后，将调查处理意见呈报海兴县人民政府，海兴县人民政府经集体研究后，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，于2017年5月18日作出海政地裁字（2016）第1号集体土地所有权争议处理决定（以下称1号处理决定），裁决：一、双方争议的土地归申请人所有；二、争议地的面积为1079.31亩，争议地的四至以本决定书认定事实部分的表述为准（详见第5页第一段）。

海兴县乙村村民委员会不服该裁决结果，向沧州市人民政府申请行政复议。沧州市人民政府于2017年7月11日立案。2018年1月31日，沧州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出沧政复决字（2017）43号行政复议决定（以下称43号复议决定），维持原行政行为。

原审法院认为，土地确权应从实际出发，在尊重历史、面对现实的基础上，依法依规对土地的权属作出认定。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有。第二十一条规定，农民集体连续使用其他村民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。按照上述规定，农民集体土地的来源有二：一是土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地；二是实施《六十条》时确定为集体所有的土地。

本案中，海兴县乙村村民委员会与因土地所有权发生争议，海兴县人民政府进行处理是依法行使职权，应查明案涉争议土地在土地改革时和实施《六十条》时土地的权属状况。在没有调查核实案涉争议土地在土地改革时是否已分给甲村农民并颁发了土地所有权证或实施《六十条》时是否已确定为魏家庄村集体所有土地的相关证据情况下，根据李某、张某、陈某某、曹某某、陈某某等证人的证言，认定案涉争议地属于所有，事实不清，证据不足。

另，《海兴县土地利用现状调查报告》记载：我县于一九八九年开展了全县范围的土地利用现状调查工作。这次土地资源调查，确定了县、乡、村各级行政界线和权限界线，查清了县、乡、村等各级权属单位土地总面积和各类土地的占地面积。此次对县界、17个乡、镇、场、区界和198个村界进行了实地调查。……经调查，乡镇之间权属界线均无争议，只有我县香坊乡东北部大口河、姬家堡子、高坨子三岛与山东省无棣县有权属争议，目前双方正在商讨之中。……。全县土地权属总面积1393407.9亩，各乡镇除孔庄子乡、郭桥乡两个乡辖区内没有在外县、外乡飞地外，其他乡镇辖区内都有在本县外乡或外县的飞地。辛集镇辖区面积73812.1平方米，本区在外乡的飞地总面积292亩，外区在本区的飞地面积334.2亩，外区在朱王乡的飞地面积为70.3亩。根据该调查报告，1989年土地调查时，辛集镇在外乡的飞地总面积为292亩，外区在朱王乡的飞地面积为70.3亩，基于魏家庄××镇辖区，乙村属于原朱王乡辖区的事实，可以得知，位于原朱王乡辖区的案涉争议土地不是辛集镇的飞地，亦未统计在甲村集体土地面积内。

关于海兴县乙村村民委员会管理使用争议地的起始时间问题。海兴县人民政府核实认定了海兴县乙村村民委员会收取二道河（官庄村民对案涉争议地的称谓）土地承包费的13张收费凭证，收费凭证上显示海兴县乙村村民委员会收取二道河芦苇承包费的时间自1988年至2002年，足以证明海兴县乙村村民委员会自1988年即管理使用案涉争议土地。海兴县人民政府认定海兴县乙村村民委员会自1990年管理使用争议地，事实不清，证据不足。

关于在2007年是否向海兴县乙村村民委员会索要过案涉争议地问题。本院认为，许某某的询问笔录、张某某和庞某某的出庭证言、张某某和王某某的律师调查笔录相互印证，证实2007年魏家庄一村民和官庄村村民张某某，官庄村村委会因张某某自己开垦的一块大约15亩左右的耕地发生争议，甲村原书记魏某某和村长魏某某到香坊乡土地所反映，该争议经协商已经解决，张某某让出了开垦的土地，甲村民补偿给了张某某耕种费。此后，甲村民将收回的地块承包给了乙村民庞某某和王某某耕种，每年收取承包费。既然2007年魏家庄向香坊乡土地所反映的与官庄村土地争议问题已得到解决，那么海兴县乙村村民委员会与于2012年10月25日在影像图上共同圈划的争议地范围就不包括上述无争议地块，故2007年未就案涉争议地向海兴县乙村村民委员会主张过权利。海兴县人民政府认定2007年向海兴县乙村村民委员会索要争议地，事实不清，证据不足。

综上，海兴县人民政府作出的1号处理决定，事实不清，证据不足，依法应予撤销。沧州市人民政府对海兴县人民政府作出的集体土地所有权争议处理决定虽按照法定程序进行了审查，但认定事实有误，故作出的43号复议决定亦应予以撤销。

原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销海兴县人民政府作出的1号处理决定，撤销沧州市人民政府作出的43号复议决定。

上诉人请求撤销原判，改判驳回海兴县乙村村民委员会的诉讼请求。其主要理由为：第一，案涉确权的争议土地不是坐落在两村之间，而是完全毗邻官庄村，且已由官庄村村民抢种多年，被上诉人同意签署《土地权属争议原由书》，本身就认可该宗土地系争议地，而非该村所有的土地。第二，原审判决认为“既然2007年甲村向香坊乡土地所反映的与乙村土地争议问题已得到解决，那么海兴县乙村村民委员会与于2012年10月25日在影像图上共同圈划的争议地范围就不包括上述无争议地块，故2007年未就案涉争议地向海兴县乙村村民委员会主张过权利。海兴县人民政府认定2007年向海兴县乙村村民委员会索要争议地，事实不清，证据不足”是错误的。2007年争议地块系本案所涉争议地中的一小部分，不能因该地块之争议曾经得到协商解决，就将其从本案所涉争议地中排除。因此，海兴县人民政府认定2007年上诉人向海兴县乙村村民委员会索要争议地的事实清楚，证据确凿。第三，上诉人在一审中提交的前任法定代表人魏某某与海兴县乙村村民委员会前任法定代表人王某某的微信聊天记录证实，海兴县乙村村民委员会自认涉案争议土地所有权为上诉人所有。原审法院审查认定证据错误。

被上诉人海兴县乙村村民委员会请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：第一，上诉人始终未提交案涉争议土地在建国后已经确定或分配给上诉人的相关证据，仅凭本村村民陈述和证人证言即提出案涉争议土地的权属主张，明显证据不足。第二，海兴县在1989年开展的土地调查工作中，土地权属的调查是该项调查工作的重要内容。《河北省海兴县土地利用现状调查报告》明确写明“土地权属的确定就是确定农村集体土地所有单位和国有土地使用单位即土地权属单位”，“在确定土地权属单位的基础上对土地的归属进行了划分：土地权属的划分就是划分对土地的使用权和所有权，凡在行政村边界范围内的土地及飞在外村的土地均属于本村集体所有……”。据此，在1989年土地调查时，案涉争议土地的权属是确定的，案涉争议土地为被上诉人所有的事实是成立的。第三，《土地争议原由书》仅能证明案涉争议土地的四至范围，而非认定土地所有权归属的实质性证据，不具有否定被上诉人对争议土地权属的证明力。第四，海兴县国土资源局核实了被上诉人收取本村村民承包案涉土地承包费的13张收费凭证，足以证明被上诉人在1988年就已经管理使用案涉争议土地的事实。海兴县国土资源局对证人张某、李某、姜某、黄某的询问笔录可以证实被上诉人在1982年前即已经管理耕种案涉土地。第五，2007年，时任香坊乡土地所所长许某参与处理的争议地块，是上诉人一村民和被上诉人村民张某某，因张某某利用闲暇时间自己开垦的一块大约15亩的耕地发生的争议。该争议地块位于水库南坝坝脚紧邻淋碱沟，不在争议土地范围内。该争议已经协商解决，在2007年，上诉人未就案涉争议土地向被上诉人主张过权利。

原审被告海兴县人民政府述称，其作出的1号处理决定符合客观事实，认定事实清楚，适用法律正确，请人民法院依法判决。

原审被告沧州市人民政府述称，复议机关经审理认为海兴县人民政府作出的1号处理决定认定事实理清楚，程序合法，适用法律正确。复议机关维持原行政行为并无不当，请求人民法院依法裁判。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院另查明：“本权属单位”与“相邻权属单位”海兴县乙村村民委员会于2012年10月25日共同签署了《土地争议原由书》，海兴县乙村村民委员会注明：官庄指出示意图中红色区域（争议区）为乙村集体土地。乙村代表认为，该区域一直被官庄村民耕种多年，甲村在此没有地。

海兴县国土资源局对证人所作的询问笔录中，张某是听李某说“水库西侧，宣惠河南有八百多亩地是魏家庄的”。李某称：“记得有一次和官庄的张富成在一起说闲话，我说坝西这块地是你们村的吗，你们就种呀，张某某说，甲村不种了，咱就种吧，种几年甲村不要就是咱的了。”陈某某称：“在我记忆中修水库西坝是在甲村土地上取的土筑的水库西坝，我知道甲村在水库西坝附近有地，具体有多少亩地我不清楚，甲村魏家洼的具体边界我不清楚。”陈某某称：“我在大约十多岁的时候去魏家洼那里拾过柴火，遇见过甲村的魏某德、魏某元、魏某华等好几个人在那里看管魏家洼。我光知道魏家洼在官庄村北，具体位置我也记不住了。”姜某称：“我是1979年调到水库管理站任站长，在工作期间知道水库西，宣惠河南，新引渠北大体范围内看到有官庄人在那里种地，这块地的地名不清楚，亩数也不知道，有没有争议我不清楚。”

海兴县人民政府作出的1号处理决定确定的争议地四至为：南至官庄村北东西方向的淋碱沟，北至宣惠河南堤，东至杨埕水库西坝脚，西至被申请人所有的集体土地，不包含现引渠所占地149.91亩。海兴县乙村村民委员会向原审法院提起行政诉讼，请求撤销海兴县人民政府作出的1号处理决定和沧州市人民政府作出的43号复议决定。原审法院于2018年8月29日作出（2018）冀0924行初9号行政判决，驳回海兴县乙村村民委员会的诉讼请求。海兴县乙村村民委员会不服，上诉至本院。本院于2019年12月2日作出（2019）冀09行终39号行政裁定，撤销原判，发回重审。

本案二审中，海兴县人民政府、沧州市人民政府均表示不清楚案涉争议土地是否进行过初始登记。案涉争议土地现由乙村村集体使用。

本院认为，原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他村民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，在提出案涉争议土地确权申请时，该土地由官庄村村集体实际使用。海兴县人民政府确定案涉争议土地归甲村集体所有，应当有充分的证据支持。

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十六条规定：“证人应当陈述其亲历的具体事实。证人根据其经历所作的判断、推测或者评论，不能作为定案的依据。”第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言……（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言……”因此，在海兴县人民政府提供的询问笔录等证人证言中，非魏家庄、官庄村村民的张某某、李某、陈某某、陈某某、姜某证人证言优于两村村民及原辛集公社党委书记曹某某的证人证言。在海兴县国土资源局所作询问笔录中，张某某、李某系听他人所说土地是甲村的，陈某某是看到过甲村的人看管土地，张某全、李某、陈某亭、陈某玺均不能确定土地的面积与四至。海兴县国土资源局对姜某所作询问笔录则不能支持海兴县人民政府认定案涉争议土地属魏家庄村集体所有的结论。故海兴县人民政府根据上述证人证言将案涉争议土地确权给甲村集体，证据不足。

海兴县乙村村民委员会在签署《土地权属争议原由书》时亦主张对争议地块的权利，故不能以其签署了《土地权属争议原由书》为由认定官庄村委会自认对争议土地无所有权。关于在一审中提交的魏某某与王某某的微信聊天记录，王某某虽然曾任官庄村村主任，但其在个人微信上所发消息，即使其自认案涉土地所有权属于甲村集体，也不能视为官庄村村集体的意思表达。因此，对于的上诉理由，本院不予支持。

综上，海兴县人民政府作出的1号处理决定，主要证据不足，依法应予撤销；沧州市人民政府作出的43号复议决定维持原行政行为错误，依法应予撤销。本判决生效后，海兴县人民政府可以重新作出行政行为。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人负担。

本判决为终审判决。

审判长  张春明

审判员  石春玲

审判员  魏 伟

二〇二三年八月二十四日

书记员  王丽钰