湖北省洪湖市人民法院

行政判决书

(2023)鄂1083行初17号

  公益诉讼起诉人：湖北省洪湖市人民检察院。

  被告：洪湖市燕窝镇人民政府，住所地：湖北省洪湖市燕窝镇新兴路49号。

  法定代表人：雷建明，该镇镇长。

  出庭负责人：雷建明，该镇镇长。

  委托诉讼代理人：宋先华，湖北兴湖律师事务所律师。

  第三人：洪湖蓝海园艺有限公司，住所地：湖北省洪湖市燕窝镇田家村。

  法定代表人：朱小萍，系该公司负责人。

  委托诉讼代理人：瞿定龙。

  第三人：胡水宝。

  第三人：黄德华。

  公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院与被告洪湖市燕窝镇人民政府不履行耕地保护管理职责一案，于2023年3月31日向本院提起行政公益诉讼。本院于2023年3月31日立案后，于2023年4月7日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年5月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院指派检察员朱野、周珣、徐帅出庭履行职务。被告洪湖市燕窝镇人民政府的法定代表人雷建明、委托诉讼代理人宋先华，第三人洪湖蓝海园艺有限公司(以下简称蓝海公司)的委托诉讼代理人瞿定龙，第三人胡水宝、黄德华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

  公益诉讼起诉人诉称，请求：1.确认被告洪湖市燕窝镇人民政府对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田和一般耕地怠于履行保护管理职责行为违法；2.判令被告洪湖市燕窝镇人民政府对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田和一般耕地的行为履行保护管理职责。

  事实和理由：经公益诉讼起诉人审查查明，2016年1月22日，蓝海公司与洪湖市燕窝镇人民政府签订土地流转合同，获得燕窝镇新合村田家口组的600亩土地经营权，其中基本农田为440亩，一般耕地为l60亩，租赁期限为2016年l月22日至2028年2月28日，随后蓝海公司在上述600亩土地上种植草皮。2018年6月至2021年9月，燕窝镇六合村村民胡水宝先后流转六合村解放组基本农田334亩违规种植草皮；2021年9月在解放组土地北面违法种植草皮124亩，其中基本农田118.5亩，一般耕地5.5亩；大树村蒿洲组基本农田362亩，共计占用耕地820亩，涉及基本农田814.5亩。2021年9月，燕窝镇六合村村民黄德华擅自改变土地用途，违法在自家承包地种植草皮64亩，其中基本农田19亩，一般耕地45亩。2022年7月19日，公益诉讼起诉人依法向被告发送诉前检察建议，要求其履行对涉案耕地的保护管理职责，对蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农业用途，违法种植草皮，破坏土地耕作层的行为予以整治，恢复耕地面积，保护耕地质量，同时加强农村土地承包经营和承包合同的管理。2022年9月19日，被告书面回复，在回复中，被告仅仅采取了一些手段，如组织专班和三名业主商讨整改方案，结合实际提出在冬播前售卖草皮、改种其他作物等整改措施，定期上门督促整改进度。但是总体整改行为并未出现新的进展。经公益诉讼起诉人跟进调查，截止目前，违法方蓝海公司仅制定整改方案，整改到位约40亩；黄德华整改翻耕土地约l9亩；胡水宝整改约l40亩。燕窝镇被破坏的1484亩基本农田和耕地绝大部分至今依然被违法占用，土地未修复退耕，耕地资源和生态环境遭受破坏，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态中。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款；《基本农田保护条例》第六条第三款、第二十七条第一款；《农村土地经营权流转管理办法》第三条、第五条第三款、第十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条；《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条、第三十二条；《湖北省耕地质量保护条例》第五条第四款；《湖北省农村土地承包经营条例》第六条第四款；《农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(2015.4.24)规定，被告作为辖区人民政府，具有对本辖区基本农田和耕地保护实施监督管理职责，其不依法对农村土地承包经营活动进行监督和管理的行为导致大量基本农田被用于种植草皮，造成了农业用途的土地“非农化”，存在怠于履行职责行为，导致耕地资源和生态环境遭受破坏，致使国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。为督促被告依法履行监管职责，保护耕地资源和生态环境，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条的规定，向本院提起诉讼，请求依法裁判。

  公益诉讼起诉人向本院提交如下证据：

  第一组证据：洪湖市检察院立案决定书及送达回证；《中华人民共和国行政诉讼法》、《“两高”关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《人民检察院公益诉讼办案规则》等法律法规。证明：1、公益诉讼起诉人在办案中发现被告对蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田行为怠于履行保护管理职责，依职权审查并立案；2、证明公益诉讼起诉人主体身份适格。

  第二组证据：《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《湖北省土地管理实施办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规、政策性文件。证明：被告对行政区域内的耕地特别是基本农田具有保护管理职责，负责本行政区域内基本农田保护管理工作、耕地质量保护工作、农村土地承包经营及承包经营合同管理工作、农村土地承包经营权流转的指导和管理工作。

  第三组证据：证据1:蓝海公司基本信息，胡水宝、黄德华违法种植草皮地位于燕窝镇辖区。证明：被告对辖区违法占地种植草皮具有属地管理职责。

  证据2:洪湖市自然资源和规划局提供的相关统计表及图纸。证明：蓝海公司、胡水宝及黄德华所种植草皮占用地属于耕地及农用地。

  证据3:被告作为出租方与承租方上海蓝海园艺签订的《土地经营权流转合同》、蓝海公司和燕窝镇田家口村委会于2016年12月5日签订的《流转土地面积确定书》及被告与蓝海公司、上海蓝海园艺公司2018年1月19日签订的《补充协议》。2017年9月20日，胡水宝分别与蔡安平等人签订的《湖北省农村土地承包经营权流转合同》。证明：上海蓝海园艺公司、胡水宝等通过土地承包经营权流转的方式，取得了所承包耕地的承包经营权，并且流转合同中明确界定了经营范围为“现代综合农业及园艺生产开发市场推广等……”。

  证据4：检察机关办案人员于2022年6月7日在解放组329省道南北拍摄的照片。证明：胡水宝等人种植的草皮属于基本耕地和农用地，并且处于种植状态，部分开始收割。

  证据5：被告在收到检察建议书之前，已在日常巡查发现该镇部分村组耕地“非农化”“非粮化”问题，于2022年4月5日将问题上报，并且在同年5月5日，洪湖市自然资源规划局向蓝海公司、胡水宝、黄德华下达了《责令停止违法行为通知书》。但后期被告并未与相关部门采取强有力的措施督促整改。证明：证明被告方有过履职行为，但在履职过程中确实存在履职不力情形。

  上述证据1至5证明：在公益诉讼起诉人发送检察建议书前，被告知晓或者应当知晓第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华存在占用耕地及农用地违法种植草皮的事实，虽履行了部分职责，但没有完全履职，存在怠于履职情形。

  第四组证据：鄂荆洪检行公建〔2022〕9号《检察建议书》及送达回证(2022年7月20日签收)。证明：1.认定燕窝镇所辖耕地及基本农田上违法种植草皮面积共为1484亩，其中所占基本农田为1273.5亩，一般耕地为210.5亩。2.公益诉讼起诉人依法对损害国家利益行为和社会公共利益的违法行为履行检察监督职责。

  第五组证据：《燕窝镇政府关于对检察建议书的书面回复》。证明：被告收到检察建议后开始履职，督促违法方整改的事实。

  第六组证据：公益诉讼起诉人2022年6月17日对第三人蓝海公司、胡水宝、2023年4月18日对第三人黄德华、六合村党支部书记蔡建华询问笔录；荆州市检察院勘验检查笔录、公益诉讼起诉人回头看现场照片。证明：蓝海公司、胡水宝、黄德华认可种植草皮使用的土地全部为耕地和农用地，并且认可收获草皮时会导致种植条件受到损害，也认可有关部门及地方政府介入后也未在规定期限整改，恢复种植条件。村集体组织对于胡水宝、黄德华利用耕地和农用地种植草皮知情。检察建议书发出之后，被告存在履职不力，怠于履职情形，受损的1484亩农用地和耕地仍然未整改完毕，种植条件未恢复，国家利益和社会公共利益情形仍然存在受侵害状态。

  第七组证据：国务院、国土部、农业部、湖北省自规厅、农业厅门颁布法规、政策性文件；专家评估意见(华农大副教授曹明宏、省农科院研究员赵书军、省士肥测试中心推广研究员何迅)。证明国家通过立法、出台并下达政策性文件禁止农用地、耕地“非粮化”“非农化”，保证粮食安全，维护社会公共利益；第三人种植草皮破坏耕地和农用地种植草皮毁损事实存在并且认为评估区域受到压实而导致板结，土壤肥力下降，土地种植条件存在一定损坏，将对后期种植粮食等农作物的产量产生不利影响。

  被告洪湖市燕窝镇人民政府辩称，公益诉讼起诉人陈述的第三人擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田的事实属实。被告未能及时发现和采取措施纠正上述违法行为，确有失职。被告自2022年发现上述违法行为后，通过镇自规所及时上报给洪湖市自然资源和规划局，也多次独自或配合洪湖市自然资源和规划局督促上述三违法主体纠正违法行为，恢复基本农田，但进展不理想。因被告对违法用地行为和农村土地的承包流转行为仅有监督检查和引导的职权，无强制行政执法权，无法强制第三人恢复土地用途，但会积极配合行政职能部门执法，协助执法部门纠正上述违法行为，恢复基本农田的用途。

  被告洪湖市燕窝镇人民政府向本院提交如下证据：

  证据：图片五张，证明被告在发现改变土地用途后，进行了督促整改工作，目前非法土地已经整改完毕。

  第三人蓝海公司述称，我公司已经全部整改完毕。

  第三人蓝海公司未向本院提交证据。

  第三人胡水宝述称，我已经全部整改完毕。

  第三人胡水宝未向本院提交证据。

  第三人黄德华述称，我已经全部整改完毕。

  第三人黄德华未向本院提交证据。

  经庭审质证，被告及第三人对公益诉讼起诉人提交的证据均无异议。

  公益诉讼起诉人对被告提交的证据的真实性无异议，但认为该证据不能证明涉案土地已经整改到位，符合耕地条件。第三人对上述证据无异议。

  结合庭审质证意见，本院对公益诉讼起诉人提交的证据认证如下：被告及第三人对公益诉讼起诉人提交的第一组、第二组、第三组、第四组、第五组、第六组、第七组证据均无异议，予以采信。

  对于被告提交的证据，本院将结合其它证据在本院认为部分进行综合评判。

  在审理中，被告向本院又提交了以下证据：种植草皮耕地复耕现状专家评估意见，证明截至2023年7月10日，涉案基本农田和一般耕地已全部翻耕松土复耕，基本符合种植条件。经质证，公益诉讼起诉人、被告及第三人对上述证据均无异议，本院予以采信。

  经审理查明，自2016年起，第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华先后在燕窝镇违法种植草皮面积共计1484亩，其中涉及基本农田1273.5亩，一般耕地210.5亩。2016年1月22日，上海蓝海园艺有限公司与洪湖市燕窝镇人民政府签订土地流转合同，获得燕窝镇新合村田家口组的600亩土地经营权，其中基本农田为440亩，一般耕地为l60亩，租赁期限为2016年l月22日至2028年2月28日，随后第三人蓝海公司在上述600亩耕地上违法种植草皮。2018年6月至2021年9月，第三人胡水宝先后通过土地流转方式在六合村解放组334亩基本农田上违法种植草皮，后又于2021年9月在解放组土地北面耕地上违法种植草皮124亩(其中基本农田为118.5亩、一般耕地5.5亩)，在大树村蒿洲组基本农田362亩上违法种植草皮，违法种植草皮共计占用耕地820亩(其中基本农田814.5亩、一般耕地5.5亩)。2021年9月，第三人黄德华擅自改变土地用途，在自家承包地上违法种植草皮64亩(其中基本农田19亩、一般耕地45亩)。

  公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院在履行职责过程中发现第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华的违法行为后,于2022年7月19日，依法向被告发送诉前检察建议，要求其履行对耕地的保护管理职责，对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农业用途，违法种植草皮，破坏土地耕作层的行为予以整治，恢复耕地面积，保护耕地质量，同时加强农村土地承包经营和承包合同的管理。被告收到公益诉讼起诉人的检察建议书后，仅仅采取了一些手段，如组织专班和三名业主商讨整改方案，结合实际提出在冬播前售卖草皮、改种其他作物等整改措施，定期上门督促整改进度，但是总体整改行为并未出现新的进展。经公益诉讼起诉人跟进调查，截止诉前，违法方蓝海公司仅制定整改方案并整改到位约40亩，黄德华整改翻耕土地约l9亩，胡水宝整改约l40亩，其他绝大部分涉案基本农田和一般耕地仍然被违法种植草皮。2023年4月18日，经专家评估，涉案基本农田和一般耕地都尚存有耕作层，但因种植草皮卷走耕作层土壤2.0-4.5厘米，土壤受到压实而导致板结，土壤肥力下降，土地种植条件存在一定的损坏，将对后期种植粮食等农作物的产量产生不利影响。因第三人的违法行为导致耕地资源和生态环境遭受破坏，致使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态。

  另查明，本案在审理期间，因被告会同洪湖市自然资源和规划局督促第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华对破坏的涉案基本农田和一般耕地进行了整改，经专家评估，涉案基本农田和一般耕地通过全部翻耕松土复耕，基本符合种植条件，公益诉讼起诉人遂于2023年7月27日向本院申请撤回关于“判令被告洪湖市燕窝镇人民政府对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田和一般耕地行为履行保护管理职责。”的诉讼请求。

  对于本案的争议焦点，本院综合评判如下：

  关于公益诉讼起诉人是否系本案适格的诉讼主体的问题。

  经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全，国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履职。行政机关不依法履行职责的，人民检察院应当依法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全，国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履职。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内履职，并且书面回复人民检察院。”《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条规定“行政机关经检察建议督促没有依法履行监管职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法向人民法院提起诉讼。”本案中，洪湖市人民检察院在履行职责过程中发现第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华破坏耕地的违法事实后按相关要求履行了诉前程序，其向本院提起行政公益诉讼符合法律规定，是本案适格的诉讼主体。

  关于被告是否对本辖区基本农田和一般耕地具有保护管理的法定职责的问题。

  经查，《基本农田保护条例》第六条第三款规定“乡(镇)人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”《湖北省耕地质量保护条例》第五条第四款规定：“乡(镇)人民政府负责本行政区域内耕地质量保护工作。”《中华人民共和国土地管理法》第三条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定“乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《农村土地经营权流转管理办法》第五条第三款规定“乡(镇)人民政府负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。”《湖北省农村土地承包经营条例》第六条第四款规定“乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营管理工作。”根据上述法律法规规章的相关规定，被告作为乡(镇)一级的人民政府，具有对本行政区域内耕地质量保护、基本农田保护管理、农村土地承包经营及承包经营合同管理、土地经营权流转及流转合同管理，采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为的职责。故，被告对本辖区基本农田和一般耕地具有保护管理的法定职责。

  关于被告是否怠于履行对基本农田和一般耕地的保护管理的法定职责的问题。

  经查，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电[2020]24号)规定“严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。”《基本农田保护条例》第六条第二款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依据本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”湖北省自然资源厅、农业农村厅、林业局《关于严格耕地用途管制落实“进出平衡"的通知》(鄂自然资发〔2022〕24号)规定“严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。不得在一般耕地上挖湖造景，种植草皮。”结合本案，第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，先后在涉案耕地上种植草皮，导致耕地资源和生态环境遭受破坏，其行为违反了土地管理法律法规对基本农田和耕地的保护性规定。洪湖市人民检察院在履行职责过程中发现第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华的违法行为后，于2022年7月19日，依法向被告发送诉前检察建议，要求其履行对耕地的保护管理职责，对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农业用途，违法种植草皮，破坏土地耕作层的行为予以整治，恢复耕地面积，保护耕地质量，同时加强农村土地承包经营和承包合同的管理。被告收到公益诉讼人的检察建议书后，被告虽采取了一些处理措施，如组织专班和三名业主商讨整改方案，结合实际提出在冬播前售卖草皮、改种其他作物等整改措施，定期上门督促整改进度，但是并没有采取切实有效的手段，致使总体整改方案流于形式，整改行为并没有实质性进展。截止诉前，违法方蓝海公司仅制定整改方案并整改到位约40亩，黄德华整改翻耕土地约l9亩，胡水宝整改约l40亩，其他绝大部分涉案基本农田和一般耕地仍然被违法种植草皮，导致耕地资源和生态环境遭受破坏，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态中。上述事实表明，被告收到公益诉讼起诉人的检察建议后，虽履行了部分职责，但并未全面、充分履职。故，被告存在怠于履行保护管理基本农田和一般耕地的法定职责。

  本院认为，耕地保护事关我国农业稳定、粮食安全，是国计民生之大事，珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。公益诉讼起诉人诉请确认被告洪湖市燕窝镇人民政府对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田和一般耕地怠于履行保护管理职责行为违法，事实清楚，证据确实、充分，本院予以支持。本案在审理期间，公益诉讼起诉人向本院申请撤回关于“判令被告洪湖市燕窝镇人民政府对第三人蓝海公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田和一般耕地行为履行保护管理职责”的诉讼请求，本院认为，涉案基本农田和一般耕地通过全部翻耕松土复耕，基本符合种植条件，被告已无继续履职的必要，公益诉讼起诉人申请撤回上述诉讼请求不损害国家利益和社会公共利益，依法予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(二)项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第八十一条第三款规定，判决如下：

  确认被告洪湖市燕窝镇人民政府对第三人洪湖蓝海园艺有限公司、胡水宝、黄德华擅自改变耕地农用性质，违法种植草皮，破坏基本农田和一般耕地行为怠于履行保护管理职责的行为违法。

  本案案件受理费50元，由被告洪湖市燕窝镇人民政府负担。

  如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。

审 判 长 郭 鹏

审 判 员 杨 文

审 判 员 齐 彩

人民陪审员 崔 勇

人民陪审员 吕慧敏

人民陪审员 程 舟

人民陪审员 尹宏良

二〇二三年九月八日

书 记 员 晏兵华