湖北省孝感市孝南区人民法院

行政判决书

(2023)鄂0902行初7号

  原告：张登润。

  委托诉讼代理人：张国平(张登润之子)。代理权限：特别授权，包括代为起诉、立案，代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为提起上诉、签收法律文书等。

  委托诉讼代理人：徐荣海，北京在明律师事务所律师。代理权限：一般代理。

  被告：孝感市孝南区三汊镇人民政府。住所地：孝感市孝南区三汊镇车站路25号。统一社会信用代码：11420902011301298Y。

  负责人：刘丽晖，该镇人民政府镇长。

  委托诉讼代理人：胡青，湖北锡爱律师事务所律师。代理权限：一般代理。

  原告张登润不服被告孝感市孝南区三汊镇人民政府责令限期拆除一案，于2023年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2023年1月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年3月31日公开开庭审理了本案。原告张登润及其委托诉讼代理人张国平、徐荣海，被告的出庭负责人黄家勇及委托诉讼代理人胡青到庭参加诉讼。本案已审理终结。

  被告孝感市孝南区三汊镇人民政府于2023年1月3日向原告张登润作出并送达《违法建设自行拆除通知书》，要求原告在收到该通知书之日起三日内拆除违法搭建的钢构房。后被告对该钢构房进行了强制拆除。

  原告张登润向本院提出诉讼请求：1.判决撤销被告作出的《违法建设自行拆除通知书》；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：原告是孝感市孝南区三汊镇国光村村民。2019年9月，因107国道外迁工程征用了原告19.74亩耕地。经与村委会协商，村委会同意将征用的原告的承包土地调换至107永久线以东沿线，调换后的土地包括12块土地和池塘。土地使用权调换后，原告利用该池塘养鱼并在池塘边搭建了农用设施钢构房，用于看护鱼塘和存放农具。2023年1月3日，三汊镇人民政府向原告作出《违法建设自行拆除通知书》(注明：被告在该通知书落款时间错误写成了2013年1月3日)，以原告在鱼塘边搭建的农用设施钢构房属于违法建设为由，责令原告在三日之内自行拆除，逾期不拆除，将强制执行。原告认为，原告为了看护鱼塘和存放农具而搭建的农用设施钢构房不属于违法建设，被告作出的被诉行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当依法予以纠正。

  原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：第一组证据：证据一、土地确权意向书；证据二、原告的鱼塘及农用地设施钢构房照片三张。证明目的：2019年9月，因107国道外迁工程征用了原告19.74亩耕地。经与村委会协商，村委会同意将征用的原告的承包土地调换至107永久线以东沿线，调换后的土地包括12块土地和池塘。土地使用权调换后，原告利用该池塘养鱼并在池塘边搭建了农用设施钢构房，用于看护鱼塘和存放农具。原告的房屋是农用设施，用于农用生产，不需要办理用地许可和规划许可。第二组证据：证据三、被告作出的《违法建设自行拆除通知书》；证据四、强拆后的照片两张。证明目的：2023年1月3日，三汊镇人民政府向原告作出《违法建设自行拆除通知书》(注明：被告在该通知书落款时间错误写成了2013年1月3日)，以原告在鱼塘边搭建的农用设施钢构房属于违法建设为由，责令原告在三日之内自行拆除，逾期不拆除，将强制执行。之后被告组织人员将原告的这些农业附属设施全部强制拆除。第三组证据：证据五、《三汊镇张登润附属物评估结果一览表》《孝感市房屋面积调查分层统计表》。证明目的：原告的钢构房及附属农用设施被拆除后，被告政府向原告作出了《三汊镇张登润附属物评估结果一览表》《孝感市房屋面积调查分层统计表》，拟对原告补偿26550.98元。被告作出的评估表及统计表足以证明，原告的钢构房和设施设备不属于违法建设，如果属于违法建设，被告三汊镇政府不可能给予补偿。表格中文字表述“集体土地拆迁补偿”，说明被告本次行政行为的目的明显不当，被告以拆违之名规避土地管理法及土地征收法规定的集体土地征收程序，属于滥用职权。

  被告孝感市孝南区三汊镇人民政府辩称，一、答辩人具有对涉案违法建设查处的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据该规定，结合本案事实，原告违法建设的钢构房屋位于答辩人辖区内兴业村，答辩人具有对三汊镇行政区域内未取得建设规划许可证的违法建设行为进行查处的法定职权。二、原告建设的钢构房未依法取得乡村建设规划许可证，属于未批先建的违法建设。因经过孝感市辖区××路××段改扩建工程(孝感市段)建设的需要，自然资源部于2022年9月24日作出《自然资源部关于京港澳高速公路湖北境鄂豫界至军山段改扩建工程(孝感市段)建设用地的批复》(自然资函〔2022〕1243号)，原告建设的钢构房位于该改扩建工程孝南辖区段建设用地范围，因该工程建设需要，经答辩人向孝感市孝南区国土资源局三汊国土资源所和孝感市孝南区三汊镇规划建设管理办公室调查，告知原告位于××镇××村××房，于2019年建设，面积约70平方米，未办理用地手续及规划和建设许可手续，后经孝感市孝南区三汊镇兴业村委会确认，原告在村委会不知情的情况下私自在复兴大道与107交汇处(张铁匠湾后鱼池旁)的土地上建房。原告在三汊镇兴业村区域内未依法取得乡村建设规划许可证，在涉案土地上建设面积约70平方米的钢构房屋，用于看护鱼池居住和存放物品，明显违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，属于“未批先建”的违法建设。三、答辩人作出《违法建设自行拆除通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，应受法律保护。根据调查核实情况，答辩人于2023年1月3日向原告送达《违法建设自行拆除通知书》，认定原告在兴业村违法搭建钢构房的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，决定责令原告在收到本通知书之日起三日内自行拆除违法建设，逾期不自行拆除的，将强制执行。原告建设的钢构房系未依法取得乡村建设规划许可证，明显违反法律规定，答辩人根据查明的事实，认定为违法建设，并作出《违法建设自行拆除通知书》，合法有据。

  被告在法定期限内向本院提交如下证据、依据：证据一、统一社会信用代码证书。证明目的：被告的基本情况，诉讼主体资格。证据二、《自然资源部关于京港澳高速公路湖北境鄂豫界至军山段改扩建工程(孝感市段)建设用地的批复》(自然资函〔2022〕1243号)。证明目的：原告违法建设的钢构房位于京港澳高速改扩建工程孝南辖区段建设用地范围，因国家重大工程建设和公共利益需要，依法对原告违法建设进行查处。证据三、情况说明三份。证明目的：经被告向孝感市孝南区国土资源局三汊国土资源所、孝感市孝南区三汊镇规划建设管理办公室和孝感市孝南区三汊镇兴业村委会调查确认，原告于2019年在三汊镇兴业村张铁匠湾(湾后鱼池旁)建设的钢构房，未办理用地手续及规划和建设许可等手续。证据四、现场照片。证明目的：原告违法建设钢构房的情况。不仅是存放渔具，还能够正常居住。证据五、《违法建设自行拆除通知书》。证明目的：被告于2023年1月3日向原告送达《违法建设自行拆除通知书》，认定原告在兴业村违法搭建钢构房的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据该法第六十五条规定，决定责令其在收到本通知书之日起三日内自行拆除违法建设，逾期不自行拆除的，将强制执行。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》《湖北省城乡规划条例》。

  经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据的真实性没有异议，对关联性、证明目的有异议。意向书只是土地的调换，仅仅是土地问题，不涉及钢构房的违法建设行为，原告有土地承包使用权不能证明其有违法建设的权利。对第二组证据的真实性没有异议，该证据证明被告经过核实，原告的的钢构房没有经过审批手续，属于违法建设。对第三组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。原告的钢构房属于未批先建的违法建设行为，没有办理任何用地、规划、报建手续。违法建筑物虽然违法，但是其有一定的价值，在对被告作出通知和拆除前，已对原告的违法建筑物的价值做出了初步认定，本案只涉及违法建设的认定和拆除，并不涉及土地征收。原告对被告提交的证据一无异议。对证据二的“三性”均有异议。原告从来没有见过征地预公告和补偿安置方案公告，也没有签订过补偿协议。被告说没有占用原告的土地，只是违法建设拆除，但是现实是原告的钢构房、鱼塘全部被推平，耕地的耕作层也被全部推毁，目前正在建设公路高架桥，如果是单纯的违法建设拆除，耕地、鱼塘不能毁掉。被告所述要负责任，所述涉及违法犯罪，破坏耕地罪。对证据三的真实性、合法性有异议，对关联性无异议。关于国土所出具的情况说明，说明并未载明未办理用地手续的行为是违法行为，原告进行农用设施建设，不需要办理任何用地手续。用地手续是指农用地转用，而原告只在鱼塘边搭建看护房，不存在改变农业用地性质的问题。关于规划办公室出具的证明和国土所的证明，没有经办人签字，形式上不符合证据要求，不能作为有效证据使用。村委会说原告没有向其报备，农用设施建设不需要向村委会报备。关于证据四照片，可以清晰看见鱼塘和旁边的看护房，是原告为了鱼塘养殖所建设的，属于典型的农用设施建设，没有法律规定农用设施建设不允许有门窗。对证据五的真实性、关联性无异议，原告于2019年10月建设，是经过镇政府黄海华和大队书记同意建设的。被告适用法律存在问题，城乡规划法第四十一条，是一条四款的规定，被告法律适用没有具体到条款项，属适用法律错误。

  本院对上述证据认定如下：1.关于原告提交的证据。证据一土地确权意向书，能够证明原告与所在村集体组织协商土地调换事宜，该组织及被告承诺在2019年12月30日前对调换给原告的土地进行确权，但不足以证明原告实际取得该土地使用权及建设钢构房的时间在出具该意向书之后。证据二原告的鱼塘及农用地设施钢构房照片三张，能够证明案涉钢构房为农用设施。证据三被告作出的《违法建设自行拆除通知书》、证据四强拆后的照片两张，能够证明被告向原告作出并送达《违法建设自行拆除通知书》，后将案涉钢构房强制拆除。证据五《三汊镇张登润附属物评估结果一览表》《孝感市房屋面积调查分层统计表》能够证明被告对原告的农用设施作出了调查评估。2.关于被告提交的证据。证据一统一社会信用代码证书，能够证明被告的基本情况和诉讼主体资格。证据二《自然资源部关于京港澳高速公路湖北境鄂豫界至军山段改扩建工程(孝感市段)建设用地的批复》(自然资函〔2022〕1243号)，与案涉钢构房及附属设施是否属于违法建设无关，本院不予采信。证据三情况说明三份，虽然孝感市孝南区国土资源局三汊国土资源所、孝南区三汊镇规划建设管理办公室出具的情况说明无经办人签字，在形式在存在瑕疵，但与孝南区三汊镇兴业社区居民委员会出具的情况说明相互印证，能够证明原告的钢构房建成于2019年5月，占地面积约70平方米，未办理相关手续。证据四现场照片，能够证明原告的钢构房位于鱼塘边，用于看护鱼塘。证据五《违法建设自行拆除通知书》，能够证明被告于2023年1月3日作出该通知书，并向原告送达。

  经审理查明，原告张登润系孝感市孝南区三汊镇原国光村村民。2018年3月20日，孝感市孝南区人民政府印发《孝南区人民政府关于同意朋兴乡等7个乡镇行政村合并调整的批复》(孝南政〔2018〕11号)，将李巷社区、丁砦社区、国光村成建制合并，设立兴业社区。2019年5月，原告在其位于兴业社区承包经营的鱼塘边搭建钢构房及附属设施，用于看护鱼塘。其中，房屋周围硬化71.81平方米，彩钢房建筑面积33.16平方米(彩钢房1建筑面积22.78平方米，彩钢房2建筑面积10.38平方米)。原告还搭建了棚、水池、沟渠、浸塑铁丝围栏、水井等附属设施，并栽种了部分树苗。2023年1月3日，被告作出《违法建设自行拆除通知书》并于当日向原告送达。该《通知书》载明：“张登润，经查，你(单位)于2019年5月18日，在兴业村进行违法搭建钢构房的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第41条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，我机关决定责令你(单位)在收到本通知书之日起三日内自行拆除违法建设，逾期不自行拆除的，将强制执行。”后被告强制拆除了该钢构房及附属设施。

  本院认为，根据诉、辩双方争议的事实，本案争议的焦点为：原告搭建的钢构房是否属于合法建设的农业设施。原告诉称，其搭建钢构房属于看护房，是为了农业生产和水产养殖实施的农业设施，不属于违法建设。被告辩称，原告搭建钢构房没有任何报建手续，属于未批先建的违法建设行为。本院认为，根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)第一条规定，生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于家产品生产的设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)第一条规定：“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。”第二条规定：“设施农业属于内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。……设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。”根据上述规定，原告承包经营了鱼塘，其搭建钢构房看护鱼塘、存放渔具，用途是从事水产养殖，不需要办理建设用地审批手续。但各类设施农业用地规模根据生产规模和建设标准，应符合相关规定。湖北省自然资源厅、农业农村厅联合印发的《关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》(鄂自然资规〔2020〕4号)第二条第(二)款规定：“……2.畜禽水产养殖中的辅助设施用地规模。……看护类管理用房控制在单层、15平方米以内。”该通知第四条对规范项目备案程序作出了明确规定，要求经营者应向集体组织提出用地意向，拟定并提交设施建设方案；经营者应与集体组织进行用地协商，协商一致后，通过村组政务公开向社会公告设施建设方案和用地条件；签订用地协议，明确土地使用面积、年限、复垦要求及时限等。用地协议签订后，应向设施用地所在地乡镇人民政府提出备案申请。其中，该通知第四条第(四)项规定：“……对不符合设施农业用地有关规定的，由乡镇人民政府责令纠正；对符合设施农业用地条件的，乡镇人民政府应在收到备案申请10个工作日内予以备案，并出具备案意见，未经备案不得动工建设。”本案中，原告作为经营者，并未签订用地协议、办理备案手续，且根据《三汊镇张登润附属物评估结果一览表》《孝感市房屋面积调查分层统计表》测量结果，原告的钢构房及附属设施建设规模，超出了法律规定的范围，应当认定为违法建设行为。被告作为镇人民政府，有权对原告的违法建设行为予以纠正。但是，根据行政处罚法的相关规定，被告对原告作出《违法建设自行拆除通知书》前，应当充分听取当事人的意见，告知其有陈述、申辩或者听证的权利，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录和复核。被告并未提交证据证明其在程序上维护了原告的权利，直接作出《违法建设自行拆除通知书》，并强制拆除原告的房屋，属于程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项规定，判决如下：

  确认被告孝感市孝南区三汊镇人民政府对原告张登润作出《违法建设自行拆除通知书》的行为违法。

  案件受理费50元，由被告孝感市孝南区三汊镇人民政府负担。

  如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。

审 判 长 王友根

人民陪审员 唐 艳

人民陪审员 胡继梅

二〇二三年六月五日

书 记 员 黄江南