湖南省张家界市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）湘08行终117号

上诉人（原审原告）覃大群，女，1970年10月18日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区××路××号。

上诉人（原审原告）覃大英，女，1974年3月23日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区××路××号。

上诉人（原审原告）覃大双，女，1977年10月8日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区××路××号。

共同委托代理人陶胜军，湖南天门律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）张家界市永定区城市管理和综合执法局，住所地张家界市永定区西溪坪区治大院东头一楼。

法定代表人覃正文，局长。

委托代理人张坤刚，男，1977年4月6日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区，系张家界市永定区城市管理和综合执法局工作人员。

委托代理人郭建美，湖南风云律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）张家界市永定区崇文街道办事处，住所地张家界市永定区北正街25号。

法定代表人罗振栋，主任。

出庭应诉行政机关负责人翦丹，副书记。

委托代理人庹新密，男，1967年11月12日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区，系张家界市永定区崇文街道办事处工作人员。

上诉人覃大群、覃大英、覃大双诉被上诉人张家界市永定区城市管理和综合执法局（以下简称城管局）、张家界市永定区崇文街道办事处（以下简称街道办）强制拆除设施及行政赔偿一案，不服湖南省慈利县人民法院（2022）湘0821行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

原审法院审理查明：三上诉人系同胞姊妹，本案案涉房屋系三上诉人父母遗留，三户相连，位于湖南省张家界市永定区××路××号。2002年2月1日，覃大群取得了张家界房权证永定字第0××1号房屋产权证，其中载明土地证号9&tim**;×8号，房屋总层数为1层；2006年8月14日，覃大英取得张房证字第0××8号房屋产权证，其中载明土地证号9&tim**;×7号，房屋总层数为1层；2015年6月4日，覃大双取得张房权证崇字第7××0号房屋产权证，其中载明地号为划拨字第990036号，房屋总层数为1层。2018年8月19日，覃大群提出《申请危房改造的报告》，以房屋年久失修为由，申请危房改造。湖南省张家界市永定区崇文街道宝塔岗社区居民委员会表明情况属实。2019年9月3日，经所在社区召开了会议，讨论覃大群家危房改造事宜，一致同意其危房改造并上报。2020年7月29日，被告街道办向三上诉人颁发了施工公示牌112，载明项目名称为2.2米防雨棚、换瓦。2021年11月29日，中共张家界市永定区委办公室、张家界市永定区人民政府办公室印发了《中共张家界市永定区委办公室张家界市永定区人民政府办公室关于印发〈张家界市永定区违法建设集中整治工作方案〉的通知》，其中规定对2015年以后违法建设作到应拆尽拆，违法建设认定以2015版航拍图为准。经相关工作人员认定，三上诉人于2018年搭建了屋顶棚；其中覃大群屋顶棚面积212.08平方米；覃大双屋顶棚面积31.41平方米；覃大英屋顶棚面积29.39平方米，城管局认定上述面积屋顶棚均为非法面积。2022年4月22日，街道办向城管局作出了张定崇政函［14］号《崇文街道办事处关于宝塔岗社区旅发会沿线违法建设的函》，请求城管局对包括三上诉人在内的9户12处违法建设下达整改拆除通知。2022年4月29日，城管局向覃大群作出了张定城责停（改）通字第〔2022〕第02—36号《责令停止（整改）违法行为通知书》，认定其涉嫌于2022年4月29日在崇文街道办事处宝塔岗社区地段，进行未经规划许可，擅自兴建建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定，责令覃大群立即停止违法行为，并于2022年5月2日前改正（整改拆除）。2022年5月21日，街道办制定了《崇文办事处旅发会沿线宝塔岗社区违法建设强制拆除行为实施方案》，其中载明在2022年5月23日全天对包括三上诉人的屋顶棚在内的违法建（构）筑物进行拆除；办事处、城管局均需派出大量人员参与拆除行动。2022年5月23日，三上诉人的屋顶棚被拆除。另查明，城管局在对三上诉人的屋顶棚进行拆除后，按“美丽屋顶”的规范要求，为三上诉人的案涉房屋重新制作了屋顶顶棚。

原审判决认为：本案各方的争议焦点为：一、本案实行行政行为的主体为何者；二、被上诉人拆除上诉人的屋顶棚的行为是否违法；三、上诉人被拆除的屋顶棚是否应予赔偿。

一、本案实行行政行为的主体为何者。

《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一、二款规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第一款第一项规定“城市管理部门集中行使下列行政处罚权：（一）住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权……”城管局是湖南省人民政府确定的可以在城乡建设领域集中行使行政处罚权的机构；在2022年5月23日，城管局参与了对三上诉人的执法，故而城管局属于本案实行行政行为的主体。《中共张家界市永定区委办公室张家界市永定区人民政府办公室关于印发〈张家界市永定区违法建设集中整治工作方案〉的通知》第六项组织保障中载明“（二）压实责任主体一是各乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）是控违治违的责任主体坚持‘一把手’亲自挂帅、一线督阵，精心组织，高位推进，研究制定具体实施措施……（三）落实工作保障一是加强队伍建设，个乡镇（街道）要有专门的控违拆违队伍，村（社区）要明确专人负责，并由专门的信息员、巡查员和监督员……”永定区推进“控违、拆违”工作的主体为各乡镇或街道办，从本案各方提交的证据亦可以看出城管参加2022年5月23日的拆除行动，均系街道办请求或安排；而根据街道办制定的《崇文办事处旅发会沿线宝塔岗社区违法建设强制拆除行为实施方案》，在拆除当日，街道办亦安排了相关工作人员参与，因而街道办亦属于本案实行行政行为的主体。二、被上诉人拆除上诉人的屋顶棚的行为是否违法。《中华人民共和国XX诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”在XX诉讼中，应当将执法过程所形成的材料，作为证据全面完整的予以提交法院，若行政机关无正当理由逾期提交，应当视为行政机关未履行相关程序。（一）被上诉人拆除行为程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法强制执行。行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起XX诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，二被上诉人并未向本院提交相关材料以证实履行了以上程序的证据，故本院认为二被上诉人拆除三原告，并未履行包括进行催告、告知权利、听取意见、作出决定、进行公告等行政程序；甚至对于上诉人覃大英、覃大双，更是未履行通知等任何手续而径行拆除了其屋顶棚。二被上诉人未经任何前置程序而直接拆除建筑的行为严重违反程序正当原则，本院予以确认违法。（二）案涉屋顶棚是否为合法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，三上诉人在修建案涉屋顶棚前，并未向规划部门申请办理建设工程规划许可证，故而三上诉人修建的案涉屋顶棚并非合法构筑物。但本案中，三上诉人虽未依法取得建设工程规划许可证，其所修建的案涉屋顶棚为违法构筑物，但因上诉人向街道办申请并获得同意，建设2.2米防雨棚，根据诚实守信原则衍生而来的信赖保护原则，要求行政机关不得随意改变已经生效的许可，若确需撤销，应当按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，按照法定程序予以撤销，并对三上诉人的投入予以补偿。而二被上诉人在未撤销其施工许可的前提下，径行拆除了三上诉人修建的屋顶棚，对于该行为的违法性，原审法院予以确认。三、上诉人被拆除的屋顶棚是否应予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条第一款规定“行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”原告在行政赔偿案件中，原则上应对自己遭受的损失承担举证义务，若原告不能提供证据，则可能其赔偿请求无法获得支持。本案中，三上诉人主张二被上诉人的拆除屋顶棚的行为对屋顶棚及房屋造成损害，要求二被上诉人赔偿屋顶棚费用48000元及房屋相关损失费用283196.19元。对于三上诉人主张的房屋相关损失费用而言，其标的物并未因被上诉人原因毁损，因此上诉人因就房屋相关损失费用完成举证责任；但在诉讼过程中上诉人仅向本院出示了因无鉴定机构、鉴定人员等信息而不符合法定形式的鉴定材料，且无其他证据足以证明房屋确因案涉拆除行为导致房屋主体结构受损，确需修缮，故原审法院对三上诉人要求二被上诉人赔偿房屋相关损失费用283196.19元的诉讼请求不予支持。对于三上诉人主张的屋顶棚费用而言，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条第一款规定“人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。”第三十二条第三项规定“有下列情形之一的，人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求：……（三）原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的……”行政机关对行政相对人的财产造成损害的，人民法院应区分相应情况予以判决：对可以恢复原状的，应判决恢复原状；对不能恢复原状的，应判决支付赔偿金；若行政机关在人民法院判决前已将对行政相对人的财产造成损害进行了恢复，则对于行政相对人的赔偿请求应予以驳回。本案中，二被上诉人应对三上诉人主张的屋顶棚损失予以赔偿，本院本应判决予以恢复原状；但在案件审理过程中，被上诉人已经为三上诉人的案涉房屋按照全新的标准搭建了屋顶棚，上诉人对于屋顶棚的损失已经得到了充分的救济。因此，对于上诉人的该项请求，原审法院亦不予以支持。综上所述，拆除行为由城管局、街道办共同完成；二被上诉人的拆除行为违法；但上诉人的合理损失已经得到了充分救济。依照《中华人民共和国XX诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条第一、三项之规定，原审判决“一、确认张家界市永定区城市管理和综合执法局、张家界市永定区崇文街道办事处于2022年5月23日共同拆除的覃大群、覃大英、覃大双共同共有的位于湖南省张家界市永定区××街道××社区××路××号房屋的屋顶棚的行为违法；二、驳回覃大群、覃大英、覃大双的其他诉讼请求。”

覃大群、覃大英、覃大双不服该判决，向本院提起上诉称：三上诉人系同胞姊妹,本案涉案被强拆房屋的房屋系三上诉人父母遗留下的老房子,属两栋相连的一个整体,修建于上世纪80年代,位于张家界市永定区××路,房权证号分别为覃大群020911号、覃大英036808号、覃大双715003680号。三上诉人因该房屋年久失修,屋顶许多檩条腐烂断裂,随时具有坍塌的危险,于2018年8月向相关职能部门申请翻修重建,但相关职能部门以该房屋构不成危房为由不予行政许可,但被上诉人街道办根据当时的实际情况许可上诉人就该房屋的屋顶进行重建换瓦,并向三上诉人颁发了施工公示牌,在此情况下,三上诉人共同出资,按照街道办关于翻修屋顶的相关要求施工建设,建成后,经街道办控违办验收合格后使用至今。今年4月29日,张家界市永定区城市管理和综合执法局向覃大群下发了“张定城责停（改）通字［2022］第02-36号责令停止违法行为通知书”,责令上诉人就“2022年4月29日在崇文办事处宝塔岗社区地段,进行未经规划许可、擅自兴建建筑物构筑物的行为”予以整改拆除（对覃大英、覃大双没有任何通知）。5月23日,二被上诉人组织了大量人员,将三上诉人的屋顶进行了强制拆除。上诉人对二被上诉人实施的上述具体行政行为不服,认为二被上诉人实施的具体行政行为程序违法,实体违法,其违法行为已经对上诉人造成了重大财产损失,按照中华人民共和国国家XX法》的相关规定,应当予以赔偿,上诉人于2022年8月22日向湖南省慈利县人民法院提起XX诉讼,请求确认二被上诉人实施的行政行为违法,向上诉人赔偿相应的损失,慈利县人民法院经开庭审理,于2022年10月24日作出了（2022）湘0821行初95号判决书,该判决书在确认二被上诉人实施的行政行为违法的基础上,对上诉人的合法财产遭受损失却不予支持,根据《中华人民共和国国家XX法》等相关法律规定,原审人民法院作出的上述判决书明显错误,具体体现在以下两个方面:1.原审人民法院认定案涉房屋屋顶在一审诉讼期间已经由二被上诉人按照全新的标准恢复搭建不是事实,在本案一审审理过程中,根据上诉人提供的涉案房屋屋顶前后照片对比,重新搭建的屋顶相比原屋顶明显低矮,且不美观,根本没有达到完全恢复的标准,不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三项“原告的损失已经通过行政补偿等其它途径获得充分救济的”情形。2.因二被上诉人将上诉人屋顶拆除后,遭遇了连续几天下大雨天气,因雨水的冲刷,致使上诉人房屋墙体严重受损,室内装修及财产全部遭水浸泡而损坏,这是客观存在的事实,该部分财产损失,经原告聘请相关专业人士评估为283196.19元,在庭审的过程中,因被上诉人提出该鉴定是原告单方做出的,不应当被采信的意见,上诉人立即当庭要求在人民法院的主持下指定鉴定机构对上诉人的该部分财产损失及因果关系进行重新鉴定,也当庭要求法庭组织双方就上诉人的行政行为与上诉人的财产损坏是否具有因果关系进行现场查勘,但原审法院为了维护二被上诉人的利益,对上诉人提出的合理要求置之不理,以上诉人负有举证责任为由直接驳回了上诉人主张该部分财产损失的请求,违反了行政单位因其行政行为对行政相对人造成财产损失应当予以赔偿的法律规定,严重损害了上诉人的合法利益。综上,请求：1.撤销湖南省慈利县人民法院（2022）湘0821行初95号行政判决第二项；2.判令二被上诉人赔偿因其实施的违法行为对上诉人合法财产造成的损失331196.19元（屋顶48000元＋财产283196.16元）。

城管局书面答辩称：原审法院认定三上诉人案涉屋顶棚并非合法建筑事实清楚，适用法律准确，程序正当，应予维持。三上诉人楼顶私自搭建的钢架棚属于未向规划部门申请办理建设工程规划许可擅自搭建的违法构筑物，不具有合法权益，不受法律保护。本案行政程序虽然存在瑕疵，但被上诉人已无偿给三上诉人修建了全新的屋顶棚，不应再给其赔偿。请求驳回上诉，维持原判。

街道办口头答辩称：三上诉人未经行政规划许可私自搭建屋顶棚，被上诉人对其拆除后，给三上诉人的房屋铺设了防雨布，避免造成其损失，三上诉人的损失与街道办无关。且在涉案屋顶棚被拆除后，被上诉人按照美丽屋顶的要求，重新搭建了新的，并给三上诉人恢复了相关的室内设施。三上诉人单方委托机构对损失进行单方评估出具的意见，不能作为定案的依据。原审判决查明的基本事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。

二审阶段上诉人覃大群、覃大英、覃大双向本院提交了9张打印照片，本院认为该组证据不符合证据的形式要件，且该组证据不属于新证据的范畴，本院不予采纳。当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审除有关“城管局按‘美丽屋顶’的规范要求为三人的案涉房屋重新制作了屋顶顶棚”的事实外与一审认定的事实一致。本院还查明，街道办、城管局在组织人员对三上诉人屋顶棚拆除后，适逢阴雨天气，导致三上诉人家房屋内部分装修被雨水损坏。街道办、城管局对三上诉人被损坏房屋的装修进行了部分修复，在修复过程中双方发生矛盾致未能全部修复。

本院认为，关于街道办和城管局被诉强拆行为被原审法院确认违法，双方均没有争议，本院对一审意见亦予以认可，不再赘述。本案争议焦点在于被拆除房屋顶棚的合法性以及强拆行为是否给三上诉人造成了损失，谁来承担赔偿责任的问题。

本案中,三上诉人就涉案屋顶棚的搭建未依法取得建设工程规划许可证，但取得了街道办发放的施工牌，三上诉人有理由相信政府已经允诺其在约定地点搭建屋顶棚。现被诉强拆行为直接导致三上诉人搭建的屋顶棚被拆,基于信赖利益产生的损失以及因强拆行为造成的扩大损失,街道办和城管局应承担相应的赔偿责任。街道办、城管局在拆除三上诉人屋顶棚过程中因客观原因导致三上诉人房屋受损，二被上诉人对受损房屋装修进行了部分修复，但未全部完成，应继续采取补救措施予以修复，一审直接认定二被上诉人已经为三上诉人的案涉房屋按照全新的标准搭建了屋顶棚，上诉人对于屋顶棚的损失已经得到了充分救济的事实错误，判决驳回三上诉人的赔偿请求不当。依照《中华人民共和国XX诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、维持湖南省慈利县人民法院（2021）湘0821行初95号行政判决的第一项；

二、撤销湖南省慈利县人民法院（2021）湘0821行初95号行政判决的第二项；

三、责令张家界市永定区崇文街道办事处、张家界市永定区城市管理和综合执法局在六十日内采取补救措施。

二审案件受理费50元，由被上诉人张家界市永定区城市管理和综合执法局、张家界市永定区崇文街道办事处共同负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 聂全武

审 判 员 向佐兵

审 判 员 崔 钦

二〇二三年二月二十三日

法官助理 吴亚玮

书 记 员 张丽佳

附相关法律条文：

《中华人民共和国XX诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确

的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。