辽宁省抚顺市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）辽04行终102号

上诉人（原审被告）清原满族自治县住房和城乡建设局，住所地辽宁省抚顺市清原满族自治县清原镇长岭街。

法定代表人于峰，该局局长。

委托诉讼代理人刘嘉，该局工作人员。

委托诉讼代理赵纯东，辽宁满诚律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）清原满族自治县客运公司满城加油站，住所地清原满族自治县清原镇腰站村。

法定代表人曲玉媛，该加油站总经理。

委托诉讼代理人刘星辰，辽宁兴京律师事务所律师。

上诉人清原满族自治县住房和城乡建设局与被上诉人清原满族自治县客运公司满城加油站（以下简称“满城加油站”）行政处罚一案，不服新宾满族自治县人民法院（2022）辽0422行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院查明，2006年清原满族自治县国土资源局出让清原满族自治县清原镇国道202线以南，长宁街以西，原辽宁东部市场，出让土地总面积22600平方米。出让用途商住（辽东市场整体改造），出让金总额为500万元，该土地使用权由清原满族自治县清原镇人民政府摘牌取得受让权。满城加油站住所地在此出让土地的区域内，因未达成补偿协议，其房屋及土地未完成动迁。在满城加油站住所地内有登记在其法定代表人曲玉媛名下一处房屋，面积66平方米。2021年7月5日，满城加油站向抚顺市商务局申请成品油零售企业（加油站）改建进行备案，申请理由是加油站设施陈旧，现进行重新改造装修，抚顺市商务局进行了备案。2021年8月16日，清原县应急局向满城加油站下达了责令限期整改指令书。要求其对加油机内防爆接线盒采取有效防火封堵措施，加油机底部采取有效防冻防水措施，站区露天电器设施不防水进行处理，并限期同年8月26日前整改完毕。8月25日，对其进行复检，满城加油站已采取有效的措施。同日满城加油站进行了应急预案演练，一、二号加油机底部充沙已规范，静电接地设施已更换新设备。2021年7月19日，清原满族自治县住房和城乡建设局接到举报后发现满城加油站对其房屋和遮雨棚进行改建，未能出示任何审批手续，违反《城乡规划法》第四十条规定进行了立案调查。同年7月20日向清原县自然资源局发函，函请该局对满城加油站改造建筑物、遮雨棚、整体地面挖掘、地下油罐的改建是否违反《城乡规划法》，要求协助调查此案件，1、该建筑物改建上述行为是否取得了建设工程规划许可证和规划部门相关审批手续；2、当事人如无相关审批手续是否违反了《城乡规划法》的相关规定，且地面改造过程中导致地下油罐裸露在空气中的行为是否违规。清原县自然资源局于2021年7月23日答复：“我局针对该加油站的建设行为进行核查，建设人未到我局申请办理建设工程规划许可证，且该加油站早已在辽东市场改造时就已被列入征收范围，其建设行为严重违反《城乡规划法》，请你局依法办理。”清原满族自治县住房和城乡建设局同年7月26日向满城加油站送达了立案通知，同日下达了责令停止违法行为通知书，责令其立即停止违法行为。并于同年7月27日向其法定代表人曲玉媛进行了调查询问，了解加油站内的房屋及遮阳棚的建设时间，产权情况，并告知其涉嫌违反《城乡规划法》第四十条规定，并经进行测量，建筑物（房屋）53.32平方米，构筑物遮雨棚90平方米。同年7月30日，清原满族自治县住房和城乡建设局向满城加油站下达了责令停止改正违法行为通知书，要求1、县政府城乡规划审批部门申请办理建筑工程规划许可证；2、于2021年8月15日前将加油站未取得建设工程规划许可擅自建设的附属设施自行拆除完毕并接受复查。同年8月16日，清原满族自治县住房和城乡建设局对满城加油站整改的情况进行复查并制作笔录，复查情况：当事人在整改期间未提供出有关部门审批手续，对改建部分未作出整改措施，并且在此期间又建设了加油机底座，储油罐上方平台。同年8月16日，清原满族自治县住房和城乡建设局向清原县自然资源局再次发出征询意见函，因其对满城加油站涉嫌改建建筑物（房屋）、构筑物（遮雨棚）的行为予以立案调查，需要向清原县自然资源局征询下列情况是否属于违法改建、建设等影响城市规划的行为，1、建筑物（房屋）进行了改建；2、构筑物（遮雨棚）下方进行了改建；3、新建设的加油机底座；4、新建设的储存罐及上方平台。清原县自然资源局于2021年8月18日复函：“鉴于满城加油站早在辽东市场改造建设时已被清原县政府正式列入征收范围，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及其他相关规定，你局所提出的建设行为没有办理规划许可，不属于我局认定范畴。”同年8月16日清原满族自治县住房和城乡建设局作出了行政处罚事先告知书，告知满城加油站，经调查，现查明你单位于2021年7月19日擅自改建建筑物（房屋）、构筑物（遮雨棚）的行为影响了城市规划，清原满族自治县住房和城乡建设局认为，上述行为，违反了《城乡规划法》第四十条规定，现根据《城乡规划法》第六十条规定，拟对满城加油站作出如下行政处罚：1、自行将改建部分恢复原貌；2、后建设部分拆除。同年8月23日满城加油站提出听证申请，清原满族自治县住房和城乡建设局于2021年9月6日召开了听证会，满城加油站法定代表人曲玉媛参加听证，其提出只是对房屋扒掉了一间翻建改建了，以前总要动迁，加油机不准，管道漏油，我得维修，我把罐埋地里了，加油机底座加高，是按照清原县应急局的要求，对加油机底座改造，因棚子电线裸露，包一层铁皮，加油罐没动，墙面降低了，为了美观。是按清原县应急局要求做的。听证后，清原满族自治县住房和城乡建设局案件调查人意见是，经调查核实认为，申请人提供的证据证明了改建的建筑物已经拆除，遮雨棚、加油机底座、加油罐墙面虽改造是按照其他相关部门的要求，予以采信，但未取得规划许可证是事实，确属于违法建筑。因此建议按法定程序对满城加油站实施行政处罚的意见，经集体讨论决定，根据《城乡规划法》第六章第六十四条和住建局自由裁量权指导标准规定，对满城加油站作出限期15日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除予以强制拆除的处罚决定，并履行审批程序作出行政处罚决定书并送达当事人；2022年2月16日对满城加油站进行行政决定履行催告通知，并于2022年3月8日进行了责令限期拆除公告。满城加油站认为清原满族自治县住房和城乡建设局所作出的行政违法并要求撤销该处罚决定书而诉讼来院。

原审法院认为，第一、满城加油站的住所地在2006年清原县政府规划的辽东市场区域内，该区域已经列入该县土地利用总体规划。满城加油站因未与征收部门达成补偿协议，所以未完成动迁。满城加油站是取得合法经营手续的企业，是危险化学品经营企业，由于该企业紧邻居民小区，安全生产是第一位的，综合本案事实，基于安全生产考虑，虽满城加油站没有办理改建审批手续，但其是在清原县应急局指导下所实施的改建，清原满族自治县住房和城乡建设局对此事实予以认定，满城加油站以达到安全生产为目的而进行的施工，虽违反先审批后施工的规定，但为保证安全生产，也是必要的。另原告提供了抚顺市商务局的改建备案表，证明满城加油站改造装修已经备案，清原满族自治县住房和城乡建设局在对满城加油站进行处罚时，是否应当与清原县应急局、抚顺市商务局等部门沟通或研究后，再决定如何处罚比较稳妥。第二、认定满城加油站违法依据的问题。本案清原满族自治县住房和城乡建设局认定满城加油站存在违反《城乡规划法》规定的依据是清原县自然资源局的2021年7月23日复函，即复函称，满城加油站未到我局申请办理建设工程规划许可证办理建设工程规划许可，其建设行为违反《城乡规划法》。但清原县自然资源局于同年8月18日再次答复清原满族自治县住房和城乡建设局称，你局征询意见函收悉。鉴于满城加油站早在辽东市场改造建设时，已被清原县政府列入征收范围，根据相关规定，你局所提出的建设行为没有办理规划许可，不属于我局认定范畴。从以上两个复函可以看出是相互矛盾的，清原满族自治县住房和城乡建设局依据清原县自然资源局第一个复函对满城加油站作出处罚，但两个复函存在矛盾，以哪个复函作为认定满城加油站违法依据，有待商榷，即清原满族自治县住房和城乡建设局认定满城加油站违反《城乡规划法》依据不足。第三、清原满族自治县住房和城乡建设局在2021年8月16日作出处罚事先告知书中，认定事实只叙述了满城加油站于2021年7月19日擅自改建建筑物（房屋）、构筑物（遮雨棚）的行为影响城市规划，对具体的违法事实没有进行认定，即如何改建以及后建设的部分没有认定，无查明事实。因此，属于认定事实不清。另外，还存在清原满族自治县住房和城乡建设局拟对满城加油站处罚的内容与作出决定处罚的内容不一致的问题。第四、清原满族自治县住房和城乡建设局在处罚时采信了满城加油站所称内容，即翻建的房屋包括配电室（2.6平方米）已经扒掉，现在实际的房屋面积比房产登记证上的要小、翻建遮雨棚是因为原有的遮雨棚年久失修，有电线裸露，所以在外表面，包裹一层铁皮甲；加油机没动，只是墙面降低了，为了美观；加油机底座架加高是为了符合安监局要求，并提供视频、照片、安监局整改意见和安全评估报告等相关证据。那么这样的事实是否属于违反《城乡规划法》四十条规定的行为，定性为违法行为是否妥当存疑。清原满族自治县住房和城乡建设局在处罚决定中也没有明确如何拆除违法建筑物、构筑物。综上，清原满族自治县住房和城乡建设局所作出的行政处罚决定，认定事实不清、处罚依据不足，适用法律错误，故该处罚决定应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、（二）项、（六）项之规定，判决：撤销清原满族自治县住房和城乡建设局作出的辽抚（清）城罚决字[2021]第19号行政处罚决定书。案件受理费50元，由清原满族自治县住房和城乡建设局负担。

上诉人清原满族自治县住房和城乡建设局上诉称，请求撤销原判，依法维持上诉人辽抚（清）城罚决字[2021]第19号行政处罚决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人所作出的处罚决定主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划内进行建筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被上诉人实施了改建行为，却没有办理规划许可，存在违法事实，上诉人作为处罚主体，具有职权依据及法律依据，被上诉人虽然提交了改建备案表，但并不影响其未办理规划许可的事实，上诉人函询清原县自然资源局（2021年7月23日、8月18日发函）两次询问目的不同，一次是询问是否办理规划许可，一次是询问违法建筑内容，复函内容并不矛盾，本次处罚决定经办案人现场勘查并提供视频照片，已经认定违法改建构筑物的事实，且改建部位明确，处罚决定具有可操作性，至于如何拆除违法构筑物，属强制执行过程中的手段，与行政处罚决定是否正确并没有关联性。综上，请求驳回一审判决。

被上诉人清原满族自治县客运公司满城加油站答辩称，满城加油站经营的是危险化学品，在清原县应急局指导下对该加油站进行了装饰装修，因该加油站紧邻居民小区，基于安全考虑，对加油站的顶棚和其他建筑进行了装修和拆除，其目的最终还是为了安全考虑，其行为并不应当认定为违法行为，一审法院认定事实清楚，适用法律错误，请求驳回上诉人的上诉请求。

本院认定的事实与一审认定的事实相同。

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部分责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。本案中，上诉人对被上诉人作出行政处罚决定的内容与其适用的法律规定不符，属适用法律错误。上诉人作出的处罚决定与拟处罚决定内容不一致，剥夺了被上诉人依法享有的陈述、申辩权，属程序违法。综上，原审判决撤销上诉人的行政处罚决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元由上诉人清原满族自治县住房和城乡建设局负担。

本判决为终审判决。

审判长 柳 红

审判员 王 雪

审判员 田丽娜

二〇二二年七月二十一日

书记员 李 元