湖南省慈利县人民法院

X X 判 决 书

（2022）湘0821行初100号

原告张家界华飞中海八米桥加油站（普通合伙），主要经营场所湖南省张家界市永定区南庄坪办事处南庄坪居委会雅典国际A1-2号门面。

负责人宋长鸿，执行事务合伙人。

被告张家界市自然资源和规划局，住所地张家界市永定区南庄坪南庄路80号。

法定代表人赵旭，局长。

出庭应诉行政机关负责人杜锋，副局长。

委托代理人刘国根，男，1987年2月17日出生，白族，住湖南省张家界市永定区，系张家界市自然资源和规划局工作人员，代理权限为特别授权。

委托代理人张维虎，湖南风云律师事务所律师，代理权限为一般授权。

被告张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪办事处南庄路2号。

法定代表人王洪斌，市长。

委托代理人桂文彬，女，1991年1月25日出生，土家族，住张家界市永定区，系张家界市人民政府工作人员，代理权限为特别授权。

委托代理人滕英，湖南云天（张家界）律师事务所律师，代理权限为特别授权。

原告张家界华飞中海八米桥加油站（以下简称“八米桥加油站”）诉被告张家界市自然资源和规划局（以下简称“市资规局”）、张家界市人民政府（以下简称“市政府”）政府信息公开及复议一案，于2022年4月18日向湖南省张家界市中级人民法院提起诉讼，湖南省张家界市中级人民法院2022年7月20日立案后，裁定移送本院管辖，本院于2022年9月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2022年10月18日公开开庭审理了本案。原告八米桥加油站的负责人宋长鸿到庭参加诉讼，被告市资规局副局长杜锋及其委托代理人刘国根、张维虎，被告市政府委托代理人桂文彬、滕英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2021年12月22日，原告八米桥加油站向被告市资规局申请政府信息公开；2022年1月11日，被告市资规局依据原告申请向原告作出张自然资公开告知〔2022〕1号《宋长鸿政府信息公开申请答复书》（以下简称“1号答复”）；原告八米桥加油站不服1号答复”，遂向市政府申请复议，市政府于2022年4月6日作出张政复决〔2022〕11号《复议决定书》（以下简称“11号决定”）。

原告八米桥加油站诉称：2021年12月22日，八米桥加油站向被告市资规局提交《政府信息公开申请书》。2022年1月11日，市资规局作出1号答复称，根据《政府信息公开条例》第二章第十六条，市资规局张自然资报〔2019〕193号《关于八米桥加油站的选址意见》（以下简称“193号意见”）及市政府领导批复意见、市资规局《张家界市南庄坪街道融山东路南侧地块（八米桥加油站项目）规划选址及土地挂牌条件论证》（以下简称“论证文件”），是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，不予公开。市资规局以此为由，拒绝向原告八米桥加油站公开。2022年6月，原告向被告市政府提出行政复议申请，市政府于4月6日作出11号决定，复议维持。原告八米桥加油站不服该决定。认为被诉行政复议行为没有查清事实，政府信息公开应采取主动和依申请公开方式，八米桥加油站所申请的内容已经通过一定途径外化，且对当事人权益产生影响。最高人民法院（2013）行提字第2号《行政裁定书》亦有论述。原告商务部门八米桥加油站申请表--案涉政府信息--空规委《会议纪要》--已公开市资规局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》--张家界市国有建设用地使用权（南庄坪组团融山路南侧八米桥地块GTY2022-74号）网挂牌出让《竞买须知》等，梯级串链构成并证明八米桥加油站是利害关系人，且案涉政府信息已经外化。故被诉行政复议行为适用法律错误，违反法定程序，诉请人民法院：1.确认张家界市人民政府作出的张政复决〔2022〕11号《复议决定书》明显不当；2.撤销张家界市人民政府作出的张政复决〔2022〕11号《复议决定书》；3.责令张家界市人民政府重新作出行政复议决定。

原告为支持其诉讼主张向本院提交了下列证据：

第一组证据：1.项目编号为GHTJTG20201010016018的融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》；2.1号答复、11号决定。

拟证明：1.市资规局是申请案涉政府信息公开案的答复机关，市政府是复议机关，以及市资规局答复不予公开后，市政府维持不予公开的事实。2.市资规局在被诉请公开信息外，存另一涉及原告利益的信息。即：《张家界市南庄坪街道融山东路南侧地块八米桥加油站项目（2019第39批次建设用地）规划选址及概念性规划方案》的事实。

第二组证据1.《张家界市国有建设有用地使用使用权（南庄坪组团融山路南侧八米桥地块GTJY2020-74号）网上挂牌出让《竞买须知》第三条、第十四条（二）款；2.〔2022〕6号张家界市国土空间规划委员会《会议纪要》；3.193号意见及市政府领导批复意见；4.论证条件。

拟证明：被诉申请公开信息是：1.申请政府信息公开的信息在案涉土地挂牌后已经外化的事实；2.诉请公开的政府信息真实存在，是《挂牌出让公告》、《竞买须知》的重要依据，该信息对查明案件事实，维护原告对案涉土地使用权和加油站合法经营权的至关重要的证据；3.案涉出让地块坐落系原告八米桥加油站获批同意选址意见同地块的事实。

第三组证据：1.八米桥加油站《营业执照》及前、后合伙人身份证、营业执照（工商注销、清税证明）复印件；2.《湖南省新建加油站（点）申报表》共同申请人为华飞中海商贸（湖南）有限公司和宋长鸿；3.原告交纳论证费发票、银行转账付款回单和《规划合同》；4.《政府信息公开申请书》。

拟证明：1.证明原告是为在案涉土地上筹建加油站而专门设立的建设运营主体，且被诉政府信息公开第三项是由原告自行支付论证费用后形成，原告与诉请公开政府信息存在重大利害关系，原告是该政府信息的直接相对人，主体适格；2.原告的申请书内容符合法律规定的事实。

第四组证据：1.湖南省高级人民法院（2022）湘行申861号《受理通知书》、再审申请人（原告）《行政再审申请书》及《其他资料目录》资料清单；2.原告《调取新证据申请书》含附件张家界市中级法院（2022）08行初39号《行政裁定书》、11号决定和EMS交寄单。

拟证明：1.作为湖南省高院（2022）湘行申861号再审案新证据，即对本案土地出让和《出让合同》，及原审慈利县法院（2021）湘0821行初82号、张家界市中级法院（2021）湘08行终139号，本案诉请公开的政府信息是前述案件能否启动再审程序的关键证据；2.证明在2022年11月15日，（2022）湘行申861号一案审结前，本案原告（再审申请人）采取政府信息公开申请、信息公开行政复议取得被申请公开的政府信息不能。故诉请法院责令被告公开被诉申请公开政府信息；同时，请求省高院直接调取本案被诉公开政府信息的事实。

被告市资规局辩称：一、市资规局作出的1号答复事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告向市资规局申请政府信息公开的内容有三项，市资规局依申请向原告公开并提供了项目编号为GHTJTG20201010016018的融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》，鉴于申请人申请的第一、三项是启动规划修改的前置条件，属于形成第二项内容的过程性信息，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十六条第二款规定，属于可以不予公开的信息。对此，市资规局在给原告的《政府信息公开申请书》中已做明确说明。同时，市资规局自收到原告的政府信息公开申请后，在法定期限内给予了答复。二、11号决定维持市资规局给原告的1号答复，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。鉴于市资规局所做出的1号答复合法，市政府审查后，作出维持决定，无疑是正确的，原告认为复议决定明显不当，其理由不成立。综上所述，为维护市资规局合法权益，请依法驳回原告诉讼请求。

被告市资规局向本院提交了如下证据：

第一组证据：1.政府信息公开申请书；2.宋长鸿政府信息公开申请答复书及送达回证。

第二组证据：3.建设用地规划条件提供审批单。

两组证据拟证明：被告市资规局作出的1号答复事实清楚、证据充分、程序合法。

第三组证据：法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定。

被告市政府辩称：本案为复议机关和原行政行为作出机关为共同被告，但诉讼请求仅针对行政复议决定，没有请求对原行政行为信息公开答复进行审查，请求与诉讼主体不一致，属于错列当事人，应当裁定驳回其起诉；原告诉讼请求第一项，确认明显不当，属诉讼请求不明；复议期间，复议机关已经向原告八米桥加油站提交了信息公开的材料，原告“加盖公章”要求，属要求行政机关对其所申请材料进行加盖，非行政机关在履行信息公开答复中的法定义务，被答辩人申请政府信息公开答复第三项（选址论证）系被答辩人自行委托市研究院自行编制，不属于政府信息；被答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法；市资规局的答复符合法律规定。193号意见及市政府领导对此作出的批复意见、论证文件是启动规划修改的前置性条件，属于过程性信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，可以不予公开。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条之规定，请求驳回原告起诉。

被告市政府向本院提交了如下证据：

第一组证据：1.行政复议申请书、行政受理通知书、行政复议申请材料补正通知书及送达回证。2.行政复议答复通知书及送达回证、参与行政复议通知书及送达回证、湖南省张家界市自然资源和规划局《行政复议答复书》及证据（附目录）。3.11号答复及送达回证。

拟证明：被告市政府在法定期限内，依法审查作出行政复议决定后并依法送达，程序合法。

第二组证据：（一）1.行政复议申请书。2.申请人身份证复印件。3.张家界华飞中海八米桥加油站营业执照复印件。4.1号答复复印件。5.政府信息公开申请书复印件。6.《张家界市国有建设用地使用权[南庄坪组团融山路南侧八米桥地块（GTJY2020-74号）]网上挂牌出让竞买须知》复印件。7.邮件交寄单。（二）1.政府信息公开申请书复印件。2.1号答复复印件。3.《张家界市自然资源和规划局建设用地规划条件提供审批单》（GHTJTG20201010016018）复印件。4.邮件交寄单。5.193号意见及市政府批复意见复印件。6.《张家界市八米桥加油站（2019）第39批次建设用地）选址论证及概念性规划方案》复印件。7.关于张家界市融山东路八米桥加油站地块（张家界市2019年第三十九批次建设用地）信息公开过程性信息及审定成果的情况说明》。8.《张家界市商务局和粮食局关于八米桥加油站新建的请示》复印件。9.《张家界市商务局和粮食局关于永定区八米桥加油站实地勘察情况》复印件。10.湖南省新建加油站（点）申报表复印件。11.《张家界市规划管理局关于机场第二通道西侧地块用地规划条件的函》复印件。12.张家界市国土空间规划委员会规划条件的函》复印件、张家界市国土空间规划委员会会议纪要（[2020]6号）复印件。13.论证文件复印件。14.《张家界市土地储备中心关于2019年第39批次建设用地规划选址及土地挂牌出让条件论证文本名称与规划合同名称不一致的情况说明》。

拟证明：1.市资规局作为被申请的行政机关，具有对申请人宋长鸿的政府信息公开申请作出相关答复的法定职责，市资规局向宋长鸿作出政府信息公开答复，主体适格。2.宋长鸿向市资规局提交的政府信息公开申请中的第一项、第三项信息是启动规划修改的前置性条件，属于形成第二项信息《建设用地规划条件提供审批单》结论性成果的过程性信息。依法可以不予公开。3.市资规局自收到政府信息公开申请之日起20个工作日内答复了申请人宋长鸿，程序合法。认定事实清楚、证据确实、充分，适用依据正确、程序合法。

第三组证据：撤回行政复议申请书函。

拟证明：复议机关为化解矛盾要求被告市资规局将相关信息已送达给原告，原告提出撤回申请，但后续通过电话沟通原告要求继续进行复议程序。

经庭审质证，被告市资规局对原告八米桥加油站提交的证据发表如下质证意见：第一组证据的证据三性没有异议，证明目的有异议；第二组的证据三性没有异议，但网络挂牌竞买须知中没有会议纪要和张自然资报（2019）193号文件的相关内容；第三组证据的关联性有异议；第四组证据的关联性有异议。

被告市政府对原告八米桥加油站提交的证据发表如下质证意见：第一组证据的证据三性没有异议，证明目的有异议，无法证明涉及原告利益，不属于应当公开的信息；第二组证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能达到原告认为市政府明显不当情形，且证明了市政府已经履行职责督促市资规局公开了可以不公开的信息，保障了原告的知情权；第三组证据中证据1、2、3的关联性有异议，证据4不属于证据，系本案争议内容；第四组证据的证据三性及证明目的均有异议，裁定书没有对市政府的决定作出评价，与本案没有关联性。原告的证据足以证明市政府不存在行政复议决定明显不当的情形，也不具有诉讼的合理性。

原告八米桥加油站对被告市资规局提交的证据的证据三性及证明目的均没有异议。

被告市政府对被告市资规局提交的证据的证据三性及证明目的均没有异议。

原告八米桥加油站对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：第一、二组证据的证据三性及证明目的均没有异议；第三组证据的真实性、合法性有异议。

被告市资规局对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：第一、二组证据的证据三性及证明目的均没有异议；第三组证据不清楚，市资规局按照复议机关要求提交了相应材料。

本院对上述证据认证如下：原告八米桥加油站提交的第一组证据系本案被诉行政行为，不作为证据使用；第二组证据的真实性、合法性予以认定，对其证明目的不予认定；第三组证据来源真实、合法，本院予以采信；第四组证据与本案无关联性，本院不予采信。

被告市资规局提交的第一组证据中证据1的真实性予以认定，证据2系本案被诉行政行为，不作为证据使用；第二组证据的真实性予以认定；第三组证据为法律依据，不作为证据认证。

被告市政府提交的第一组证据来源真实、合法，本院予以采信；第二组证据与本案事实相关联，但不足以证明其证明目的；第三组证据仅能证明原告递交了书面撤回申请，达不到复议程序合法的证明目的。

经审理查明，宋长鸿系张家界华飞中海八米桥加油站（普通合伙）负责人。2019年12月27日，市资规局作出了193号意见。2020年5月29日，八米桥加油站与张家界市规划设计研究院签订了《张家界市八米桥加油站(2019第39批次建设用地)选址论证及概念性规划方案》规划合同。2020年10月13日，市资规局作出项目编号为GHTJTG20201010016018的市资规局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》。

2021年12月22日，原告八米桥加油站向被告市资规局申请政府信息公开：一、193号意见及市政府领导批复意见；二、项目编号为GHTJTG20201010016018的市资规局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》；三、论证文件。2022年1月11日，市资规局作出1号答复：一、193号意见及市政府领导批复意见，根据《政府信息公开条例》第二章第十六条规定，该信息为行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，不予以公开；二、项目编号为GHTJTG20201010016028的市资规局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》，应该为项目编号为GHTJTG20201010016018的市资规局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》，提供复印件附后；三、论证文件，根据《政府信息公开条例》第二章第十六条规定，该信息为行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，不予以公开。1号答复亦告知了当事人权利救济的途径和期限，并于2022年1月12日向原告邮寄了该答复。

原告不服1号答复，遂于2022年2月6日向被告市政府邮寄了行政复议申请书，请求：一、确认市资规局于2022年1月11日作出的1号答复之第一、三项内容不合法；二、责令市资规局公开项目编号为GHTJTG20201010016018的市资规局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》；三、责令市资规局公开论证文件。2022年2月9日,市政府受理该行政复议申请后，于2022年2月14日向市资规局发送张政复决〔2022〕11号《行政复议答复通知书》，并附有行政复议申请书及证据资料。2022年2月22日，市资规局作出《行政复议答复书》，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2022年3月31日，原告向市政府递交了《撤回<行政复议申请书>函》，内容为因市政府已将193号意见及市政府领导批复意见、论证条件的复印件提交给原告，原告自愿撤回该行政复议申请。在本案庭审过程中，经本院向复议机关询问对《撤回<行政复议申请书>函》的处理方式，复议机关以后来“原告通过微信的方式表示不撤回行政复议申请”为由未对该函作出处理，且亦未提供微信截图等证据予以证明。2022年4月6日，市政府作出11号决定，认定：一、被申请人是作出政府信息公开的适格主体；二、被申请人认定的事实清楚、证据充分，适用法律正确；三、被申请人的程序合法。即复议维持了1号答复。2022年4月8日，被告市政府向原告送达了11号决定。

另查明，原告八米桥加油站于2022年4月18日向张家界市中级人民法院递交了本案起诉材料。原告于2021年12月22日向被告所递交的政府信息公开书第二项“张家界市自然资源和规划局融山东路八米桥地块《建设用地规划条件提供审批单》（GHTJTG20201010016028）”系笔误，正确编号为GHTJTG20201010016018。

本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”依照上述规定，能否成为政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：一、行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二、信息的制作者或者保存者。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告……”就本案而言，市资规局作为制作本案政府信息的行政机关，具有作出政府信息公开答复的法定职权；市政府作为其同级政府，具有行政复议的法定职权，故本案二被告适格。本案争议焦点为：一、关于1号答复是否违法的问题；二、关于11号决定是否违法的问题。

关于1号答复是否违法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款规定：“政府信息公开申请应当包含下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。”该条款对政府信息公开申请条件作出明确规定，要求申请人应当提供身份证明。且根据行政案卷制度，行政机关在作出行政决定时，需以行政案卷体现的事实作为依据；对案件证据，包括法律文书，按顺序形成的书面材料，具有妥善保管的义务。就本案而言，市资规局未提交原告八米桥加油站在申请政府信息公开时所需的营业执照及合伙人身份证明，从案卷分析，申请条件证据缺乏，属于程序违法。

二、关于11号决定是否违法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”该条款规定了行政复议期限。本案中，原告于2022年2月6日向被告市政府邮寄了行政复议申请书。2022年2月9日,市政府受理该行政复议申请后，于2022年4月6日作出11号决定，未超过复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十五条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。”申请人撤回行政复议申请是指公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议后，在行政复议决定作出以前，又向行政复议机关提出撤回行政复议申请，经行政复议机关同意从而终结行政复议活动的制度。本案中，在复议机关提供的证据中存有一份宋长鸿亲笔签名的《撤回<行政复议申请书>函》，庭审中，被告市政府以后来“原告通过微信的方式表示不撤回行政复议申请”为由未对该函作出处理，且亦未提供微信截图等证据予以证明，未做到全过程留痕，导致作出决定前已有撤回复议申请的证据存卷的情况下，作出复议决定，属于程序违法。

综上所述，被告市资规局作出的1号答复违法；被告市政府作出的11号决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一、三款之规定，判决如下：

一、撤销被告张家界市自然资源和规划局于2022年1月11日作出的张自然资公开告知〔2022〕1号《宋长鸿政府信息公开申请答复书》；

二、撤销被告张家界市人民政府于2022年4月6日作出的张政复决〔2022〕11号《复议决定书》；

三、责令被告张家界市自然资源和规划局于本判决生效后在法定期限内对原告张家界华飞中海八米桥加油站重新作出答复。

案件受理费50元，由被告张家界市自然资源和规划局与张家界市人民政府分别负担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。

审 判 长  刘际忠

人民陪审员  于 澜

人民陪审员  董艮春

二〇二二年十月二十四日

法官 助理  刘 权

书 记 员  李 迅

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。

原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。