湖南省慈利县人民法院

X X 判 决 书

（2022）湘0821行初90号

原告张家界市龙阳公路建设有限责任公司，住所地张家界市永定大道广茂园D排三栋6号，统一社会信用代码91430800772292170L。

法定代表人谭龙铮，执行董事。

委托代理人莫健根，湖南通程律师事务所律师，代理权限为特别授权。

委托代理人刘琳，湖南通程律师事务所律师，代理权限为一般授权。

被告张家界市交通运输局，住所地湖南省张家界市崇文路325号。

法定代表人谷文涛，局长。

行政机关出庭应诉负责人唐雄，副局长。

原告张家界市龙阳公路建设有限责任公司（以下简称“龙阳建设公司”）诉被告张家界市交通运输局（以下简称“市交通局”）行政协议及行政赔偿一案，于2022年8月15日向本院提起行政诉讼。本院2022年8月15日立案后，于当日向被告市交通局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2022年11月15日公开开庭审理了本案。原告龙阳建设公司的委托代理人莫健根，被告市交通局副局长唐雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年7月27日，市交通局与龙阳建设公司达成《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》，协议约定龙阳公路梨子坪收费站暂停收费期间收取通行费的损失由市交通局负责，列入撤站成本。市交通局暂停收费后的每月15日（节假日顺延）以转账方式支付给龙阳建设公司72万元。

原告龙阳建设公司诉称，2005年9月6日，原告与被告签订《张家界市黄龙洞至阳和二级公路特许投资、建设、经营、养护管理合同》（以下简称“管理合同”）及其《补充协议》，约定由原告投资、建设、经营和养护管理阳龙公路，并以龙阳公路梨子坪隧道30年收费权作为投资回报等。前述协议签订后，原告于2006年开始动工修建龙阳公路，2009年5月建成竣工通车开始运营。2016年3月18日，湖南省交通运输厅召开关于张家界市旅游交通基础设施建设有关问题的会议，按照2016年3月20日印制的该次会议纪要--湘交纪要﹝2016﹞9号《湖南省交通运输厅关于张家界市旅游交通基础设施建设有关问题的会议纪要》（以下简称“9号纪要”）精神，为了张家界市旅游业发展，拟定：撤除梨子坪收费站，且省交通运输厅相关补助计划文件下达、张家界市政府收购资金到位后，方可拆除梨子坪收费站。2016年7月27日，原被告根据前述会议纪要，签订了《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》，约定从2016年8月1日起至省政府正式批复撤站文件所明确的撤站之日期间，龙阳公路梨子坪收费站暂停收费；暂停收费期间原告收取通行费的损失由被告负责，标准为每月72万元，被告每月15日以转账方式支付给原告；暂停收费期间的公路、隧道养护等工作由被告承担，原告每月15日向被告转账养护等所需经费12万元；即抵扣后被告每月15日应向原告支付60万元。该行政协议签订后，被告在2020年底之前均能按照前述行政协议约定向原告支付暂停收费补偿款，但从2021年1月开始，被告以经费不足为由暂停支付，累计至2022年7月28日，共拖欠19个月共计1140万元。期间，原告多次要求被告继续履行协议支付补偿款，被告均未予履行。2022年7月22日，被告在尚未取得省人民政府正式撤站文件之前，向原告发函要求拆除梨子坪隧道收费站，且未经原告同意，单方强行拆除了收费站部分设施。故诉请人民法院：1.判令被告继续履行《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》，并赔偿原告暂停收费未得到补偿期间的补偿款损失（按每月60万元，从2021年1月起计算至被告继续履行行政协议时止，暂计算至2022年7月28日为1140万元）；2.确认被告未按行政协议约定支付补偿款行为违法，并判令被告赔偿原告补偿款利息损失（以每月应付未付补偿款为基数，按照贷款市场报价利率LPR标准，并按实际拖欠时间累计计算，暂计算至2022年7月28日为337946.41元）本息合计暂为11737946.41元。

为支持其诉讼主张，原告向本院提交了以下证据：

证据一：管理合同；

证据二：《张家界市阳和至黄龙洞二级公路项目特许投资、建设、经营、养护管理合同补充协议》；

证据一、二拟证明：原、被告在合同中约定由原告投资建设、经营和养护管理龙阳公路，并以龙阳公路梨子坪隧道30年收费权作为投资回报等。

证据三：9号会议纪要；拟证明：为了支持张家界市旅游业发展，拟定撤除梨子坪收费站、由张家界市政府整体收购龙阳公路，待省政府批复同意撤除梨子坪收费站，且省交通运输厅相关补助计划文件下达、张家界市政府收购资金到位后，方可撤除梨子坪收费站等。

证据四：《关于龙阳公路梨子坪收费站收费相关问题的协议》；拟证明：原、被告双方之间的行政协议约定：从2016年8月1日起至省人民政府正式批复撤站文件所明确的撤站之间期间，龙阳公路梨子坪收费站暂停收费；暂停收费期间原告收取通行费的损失由被告负责，标准为每月72万元，被告每月15日以转账方式支付给原告；暂停收费期间的公路、隧道养护等工作由被告承担，原告每月15日向被告转账养护等所需经费12万元；即抵扣后被告每月15日向原告支付60万元等。

证据五：张家界市交通运输局《关于拆除S241龙阳公路梨子坪隧道原收费站棚的函（张交函[2022]45号）》及首届湖南旅游发展大会环境政治组《工作任务交办单（第34号）》；拟证明：被告与2022年7月22日向原告发函要求原告同意先行拆除梨子坪隧道收费站，龙阳公路收购及收费补偿等事宜另行协商（完成时限是7月31日）。

证据六：梨子坪隧道收费站现状照片；拟证明：被告未经原告同意已经拆除梨子坪隧道收费站部分设施。

被告市交通局辩称：一、案涉行政协议《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》系双方真实意思表示，协议未约定逾期付款违约责任，龙阳建设公司要求市交通局支付逾期付款违约金没有事实依据。二、因2020年全国爆发“新冠”疫情和2021年张家界市“新冠”疫情不可抗力事件，依法应免除市交通局部分付款义务。即使龙阳建设公司不停止收费，疫情期间亦无收费收入；被答辩人主张权益所依据的案涉公路在疫情等不可抗力期间的收费损失必然与2016年签订协议时收费损失标准存在巨大出入，如继续履行对于市交通局明显不公平，故应当适用情势变更原则，对应付龙阳建设公司的补偿款予以调整，市交通局认为自2020年以来应当减免2个月/年的补偿款项共计288万元。

为支持其辩解主张，被告市交通局向本院提交了下列证据：

第一组证据：《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》一份；拟证明：原、被告签订案涉行政协议的事实。《湖南省交通运输厅关于张家界市旅游交通基础设施建设有关问题的会议纪要》湘交纪要［2016］9号；《张家界市人民政府湖南省交通运输厅关于撤除张家界阳和至XX路XX道XX的请示》（张政［2016］17号）；《湖南省交通运输厅关于暂停张家界阳和至XX路XX道XX收费的意见》（湘交函［2016］380号）；《湖南省高速公路管理局关于张家界龙阳公路梨子坪收费站暂停收费有关问题的会议纪要》（湘高局办函［2016］101号）；张家界市交通运输局关于龙阳公路梨子坪隧道收费湛暂停收费协议相关问题的请示（张交字［2016］161号）；张家界市交通运输局关于再次明确龙阳公路梨子坪隧道收费站暂停收费损失补偿渠道的请示（张交字［2017］158号）；张家界市财政局关于龙阳公路梨子坪隧道收费站暂停收费损失补偿建议的请示（张财建［2017］499号）；《张家界市交通运输局关于收购龙阳公路工作有关问题的报告》（张交计字［2022］1号）；以上证据拟证明：张家界市人民政府与省交通运输厅对案涉款项的支付多方筹资安排的事实。

第二组证据：张家界市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作指挥部令（2021年第14号）；拟证明：新型冠状病毒感染肺炎疫情在张家界市发生的事实。

经庭审质证，原告龙阳建设公司对被告市交通局提交的证据发表如下质证意见：第一组证据中的《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》的证据三性没有异议；《湖南省交通运输厅关于张家界市旅游交通基础设施建设有关问题的会议纪要》湘交纪要［2016］9号的真实性、合法性没有异议，与原告提供证据一致，但对其关联性有异议，该会议纪要不能达到被告证明目的，只能证明交通厅对收费站暂停收费并由被告作出补偿有安排的事实；《张家界市人民政府湖南省交通运输厅关于撤除张家界阳和至XX路XX道XX的请示》（张政［2016］17号）的真实性和合法性没有异议，但不能达到被告的证明目的，不能证明有多方筹资安排，只能证明交通厅对收费站暂停收费并由被告作出补偿有安排的事实做了请示；《湖南省交通运输厅关于暂停张家界阳和至XX路XX道XX收费的意见》（湘交函［2016］380号）的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，只能证明交通厅对暂停收费同意补偿以及暂停收费后公路的养护等事宜安排的请示；《湖南省高速公路管理局关于张家界龙阳公路梨子坪收费站暂停收费有关问题的会议纪要》（湘高局办函［2016］101号）的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，只能证明原、被告双方当时签订暂停收费相关问题协议的依据，不能证明多方筹款安排的事实；《张家界市交通运输局关于龙阳公路梨子坪隧道收费湛暂停收费协议相关问题的请示》（张交字［2016］161号）的真实性、合法性没有异议，但只能证明被告当初同原告签订暂停收费补偿协议是出于其真实意思表示也是经过上级政府同意的，是真实、合法有效的行政协议；《张家界市交通运输局关于再次明确龙阳公路梨子坪隧道收费站暂停收费损失补偿渠道的请示》（张交字［2017］158号）的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该请示要求市政府从财政拨款支付相关补偿款只能证明2017年或2020年之前通过财政渠道向原告支付相应的补偿，不能证明在2020年以后被告有支付相关补偿款的事实。被告的补偿款来源于财政的渠道是正常事情，政府包括被告资金均来源于人民政府的财政渠道；《张家界市财政局关于龙阳公路梨子坪隧道收费站暂停收费损失补偿建议的请示》（张财建［2017］499号）的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议；《张家界市交通运输局关于收购龙阳公路工作有关问题的报告》（张交计字［2022］1号）的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该报告文件也并没有就最终落实并向原告支付相应的补偿款；第二组证据的证据三性没有异议，但该证据只能证明在2021年在张家界市发生过短期的新冠肺炎疫情防控情况，疫情属于全世界和全国范围存在的，属于普遍现象，不能作为被告不履行支付行政补偿款的理由。

被告市交通局对原告龙阳建设公司提交的全部证据的证据三性均没有异议。

本院对上述证据认证如下：双方当事人提交的《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》系本案被诉行政协议，不作为证据认证。

原告提交的证据一、二、三、五、六的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。

被告提交的证据（除本案被诉行政协议外）的证据三性本院予以认定。

经审理查明，龙阳建设公司系成立于2005年4月14日的有限责任公司，经营范围为龙阳公路的投资建设、经营和管理；公路旁的户外广告及店堂广告的设计、制作、发布。2005年9月，原告龙阳建设公司与被告市交通局签订管理合同及补偿协议，约定龙阳建设公司以全额投资的方式对“张家界市阳和至黄龙洞二级公路”项目进行投资建设，并对该项目享有30年特许经营权，可在梨子坪隧道设站收费。

2016年3月30日，湖南省交通运输厅作出湘交纪要﹝2016﹞号《湖南省交通运输厅关于张家界市旅游交通基础设施建设有关问题的会议纪要》，拟定由张家界市人民政府整体收购龙阳公路，待省人民政府批复同意撤除梨子坪收费站，且省交通运输厅相关补助计划文件下达、张家界市人民政府收购资金到位后，方可撤除梨子坪隧道。2016年7月27日，市交通局与龙阳建设公司达成《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》，协议约定：在依法依规批准后，于2016年8月1日0时开始，龙阳公路梨子坪收费站暂停收费。暂停收费时间从2016年8月1日至省人民政府正式批复撤站文件所明确的撤站之日止；暂停收费期间收取通行费的损失由市交通局负责，列入撤站成本。市交通局暂停收费后的每月15日（节假日顺延）以转账方式支付给龙阳建设公司72万元（暂停收费的损失补偿具体计算方法：以2015年月均收费额为基准，按照2014、2015最近二年收费额的年均增长率26.13%为上浮标准。计算每月收费损失补偿款，2015年实际收费682万元，月均57万元，上浮后月均72万元）；龙阳公路及梨子坪隧道的公路养护、隧道维护、安全畅通、路政管理等工作由市交通局负责，所需经费由龙阳建设公司负责，按12万元/月的标准由龙阳建设公司于暂停收费后的每月15日（节假日顺延）以转账方式支付给市交通局（具体费用标准为：公路养护、路政管理5万元/月，隧道维护电费7万元/月）。2016年8月1日至2020年12月31日，被告依照上述协议履行了补偿义务。2021年至今，市交通局未向龙阳建设公司履行72万元/月（未扣除公路养护、路政管理5万元/月，隧道维护电费7万元/月）的补偿义务。

另查明，因新型冠状病毒肺炎疫情影响，2021年8月3日，张家界市疫情防控指挥部发布2021年第20号《张家界市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作指挥部令》：即日起，在张家界境内的居民、游客等所有人员不得离开张家界，积极配合做好疫情防控工作。2021年8月25日，张家界全域降为低风险地区。

本院认为，本案系市交通局未按约定履行《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》所引起的行政协议争议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条之规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。该条款规定人民法院审理行政协议案件采取审查行政协议行为的合法性和审查行政协议本身的效力性的双重审查模式。结合本案当事人的诉辩理由及本院查明事实，则本案争议焦点有三：一、案涉行政协议的合法性及继续履行；二、被告认为存在情势变更的主张是否成立；三、市交通局是否应向龙阳建设公司支付逾期补偿款及赔偿利息损失。

一、关于案涉行政协议是否合法及是否应当继续履行的问题。

被告市交通局作为张家界市综合交通运输体系规划、建设、管理的行政机关，与原告龙阳建设公司于2016年7月27日达成的《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》具有公信力和既定力，体现了当事人之间的信赖利益。根据案涉行政协议订立时有效施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”就本案而言，各方当事人均未提出案涉行政协议存在当时有效的合同可撤销或无效的情形，亦未有证据予以证明。市交通局行使法定职权与龙阳建设公司签订案涉行政协议系真实意思表示，未违反法律法规等效力性强制规定，故案涉行政协议合法有效。2021年至今，在案涉行政协议未损害国家利益、社会公共利益的情形下，市交通局未向龙阳建设公司支付补偿款72万元/月（未扣除公路养护、路政管理5万元/月，隧道维护电费7万元/月），市交通局不履行案涉行政协议的行政行为违法，应当承担继续履行的违约责任，故对原告请求被告继续履行案涉行政协议的主张，本院予以支持，市交通局应当按照协议约定继续履行补偿义务。

二、关于被告认为应当适用情势变更的主张是否成立的问题。

《中华人民共和国民法典》第五百三十三条第一款规定：“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”该条款规定了情势变更的事实要件及因果关系要件。新冠疫情发生属于不能预见，不能避免并不能克服的不可抗力。根据不可抗力事件对合同履行的影响和具体障碍情况应当分别适用不可抗力或者情势变更。案涉行政协议于新冠疫情未发生时订立，且市交通局与龙阳建设公司不能预见、不能避免且不能克服新冠疫情的发生。2021年8月，张家界市爆发新冠肺炎疫情，全市所有辖区实行交通管制，在此期间，市交通局因疫情影响不能履行案涉行政协议所约定的补偿义务，故应当适用不可抗力的法律规定。根据《中华人民共和国民法典》第五百九十条规定：“当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外……”。结合2021年8月张家界市实际疫情影响，本院酌定免除该月市交通局应支付给龙阳建设公司暂停收费期间的补偿款人民币60万元（已扣除公路养护、路政管理5万元/月，隧道维护电费7万元/月）及逾期利息。

三、关于市交通局是否应向龙阳建设公司支付逾期补偿款及利息损失的问题。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定，财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失。根据国家赔偿法第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。行政机关应当履行合法行政协议所确定的义务，因不履行合法行政协议所确定的义务而造成当事人财产损失的，应当承担相应的赔偿责任。综合案涉行政协议履行情况，本院认定2021年1月为市交通局不履行案涉行政协议之义务的起始时间，因案涉行政行政并未终止，故计算应付补偿款至原告诉状中所载明计算时间2022年7月底，再扣除因新冠疫情酌定免除2021年8月市交通局的给付补偿款的义务，共计18.5月，则市交通局应支付的逾期补偿款（扣除公路养护、路政管理5万元/月，隧道维护电费7万元/月）为1110万元[18.5月X60万元＝1110万元]。

对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过类比行政赔偿法最相近似的具体规定，来衡平赔偿标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，补偿款应当计付银行同期存款利息。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。就本案而言，市交通局应当以2021年1月至2022年7月为期，每月16日起以60万元为基数分段计算至实际支付之日止计算利息损失（需扣除2021年8月市交通局未给付补偿款所产生的逾期利息），利息以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算。

综上所述，案涉行政协议合法有效，市交通局应当承担继续履行案涉行政协议的责任，应当支付逾期补偿款及利息损失，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《中华人民共和国民法典》第五百七十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项之规定，判决如下：

一、被告张家界市交通运输局继续履行与原告张家界市龙阳公路建设有限责任公司于2016年7月27日签订的《关于龙阳公路梨子坪收费站暂停收费相关问题的协议》；

二、被告张家界市交通运输局于本判决生效之日起60日内向原告张家界市龙阳公路建设有限责任公司支付自2021年1月至2022年7月按照每月60万元（已扣除公路养护、路政管理5万元/月，隧道维护电费7万元/月）标准的逾期补偿款1110万元；

三、被告张家界市交通运输局于本判决生效之日起60日内赔偿原告张家界市龙阳公路建设有限责任公司利息损失（计算时间：自2021年1月至2022年7月，每月16日起以60万元为基数分段计算至实际支付之日止；计算标准：按本判决作出时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算至实际支付之日止；需扣除2021年8月张家界市交通运输局未给付补偿款所产生的逾期利息）；

四、驳回原告张家界市龙阳公路建设有限责任公司的其他诉讼请求。

本案案件受理费50元，由被告张家界市交通运输局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。

审 判 长  刘际忠

人民陪审员  董艮春

人民陪审员  李 清

二〇二二年十一月十六日

法官 助理  刘 权

书 记 员  李 迅

附相关法律依据：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

《中华人民共和国民法典》

第五百七十九条当事人一方未支付价款、报酬、租金、利息，或者不履行其他金钱债务的，对方可以请求其支付。

《中华人民共和国国家赔偿法》

第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：

（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；

（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；

（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；

（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；

（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；

（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；

（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；

（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。