湖南省慈利县人民法院

XX判 决 书

（2022）湘0821行初113号

原告张家界大业创展建材有限公司，住所地湖南省张家界市永定区枫香岗乡响水洞村。

法定代表人鲁洲洋，董事长。

委托代理人王祥政，湖南古庸律师事务所律师，代理权限为特别授权。

委托代理人邓山川，湖南古庸律师事务所律师，代理权限为特别授权。

被告张家界市永定区XX，住所地张家界市永定区西溪坪区治大院东头一楼。

法定代表人覃正文，局长。

出庭应诉行政机关负责人王文兵，党组成员。

委托代理人张坤刚，男，1977年4月6日出生，土家族，系张家界市永定区XX工作人员，住湖南省张家界市永定区，代理权限为一般授权。

委托代理人郭建美，湖南风云律师事务所律师，代理权限为特别授权。

被告张家界市永定区阳湖坪街道办事处，住所地湖南省张家界市永定区阳湖坪街道办事处双溪居委会。

法定代表人赵治国，主任。

出庭应诉行政机关负责人杨波，人大联工委主任。

委托代理人杨智荣，张家界市永定区发展改革和科学技术局公职律师，代理权限为一般授权。

被告张家界市自然资源和规划局，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪南庄路80号。

法定代表人赵旭，局长。

出庭应诉行政机关负责人杜锋，党组成员、副局长。

委托代理人李彦柯，男，1980年12月4日出生，土家族，系张家界市自然资源和规划局工作人员，住湖南省张家界市永定区，代理权限为特别授权。

委托代理人张维虎，湖南风云律师事务所律师，代理权限为一般授权。

原告张家界大业创展建材有限公司（以下简称大业公司）诉被告张家界市永定区XX（以下简称城管局）、被告张家界市永定区阳湖坪街道办事处（以下简称街道办）、被告张家界市自然资源和规划局（以下简称资规局）强制拆除建（构）筑物一案，于2022年11月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案。于2022年11月3日向被告城管局、街道办、资规局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2022年12月6日公开开庭审理了本案。原告大业公司的委托代理人王祥政、邓山川；被告城管局党组成员王文兵及委托代理人张坤刚、郭建美；街道办人大联工委主任杨波及委托代理人杨智荣；被告资规局副局长杜锋，委托代理人李彦柯、张维虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2022年6月29日，原告大业公司位于张家界市永定区XX街道XX社区XX组的混凝土搅拌厂被相关行政机关强制拆除。

原告大业公司诉称，2022年5月26日，被告资规局对原告作出张自然资罚催告字〔2022〕1号《履行行政处罚决定催告书》，催告原告依法履行2008年6月3日、2010年7月6日分别下达的《行政处罚决定书》，依法履行恢复非法占用土地原种植条件的行政处罚义务。2022年6月15日，被告城管局作出张定城责（改）通字［2022］第10—060号通知书认为原告于2007年修建的位于张家界市永定区XX组混凝土搅拌厂未经规划主管部门许可擅自兴建建筑物，责令原告：1、立即停止违法行为；2、于2022年6月17日前自行拆除。2022年6月29日，上述三被告联合执法强制拆除原告位于张家界市永定区阳湖坪混凝土搅拌厂。原告认为该强制拆除行为没有法律依据，也未经法定程序，系明显的违法行为。为维护原告的合法权利，特向人民法院提起诉讼，请求依法确认被告拆除原告位于张家界市永定区XX组混凝土搅拌厂的行为违法。

原告大业公司为支持诉讼请求向本院提供了以下证据：

第一组证据：张自然资罚催告字〔2022〕1号《履行行政处罚决定催告书》，拟证明：被告资规局向原告大业公司下达《履行行政处罚决定催告书》。

第二组证据：被告城管局张定城责停（改）通字［2022］第10—060号《责令停止（改正）违法行为通知书》，拟证明：被告城管局与被告街道办向原告大业公司下达《责令停止（改正）违法行为通知书》。

第三组证据：现场强制拆除照片，拟证明：三被告强制拆除原告大业公司搅拌厂的事实。

被告城管局辩称：一、本案原告大业公司未经规划许可在永定区阳湖坪办事处田家台社区违法修建的混凝土搅拌厂，其违法建设的违法状态持续至今的事实清楚，证据充分，应予拆除。其原告大业公司在诉称中陈述，2022年5月26日收到张家界市自然资源和规划局下达的“张自然资罚催告字〔2022〕1号”《履行行政处罚决定催告书》，催告原告大业公司依法履行2008年6月3日、2010年7月6日分别下达的《行政处罚决定书》依法履行恢复非法占用土地原种植条件的行政处罚，予以证实其案涉建筑物的违法事实及违法状态的持续性。二、被告城管局作出的张定城责（改）通字〔2022〕第10-060号《责令停止（改正）违法行为通知书》不具有可诉性，并非本案适格的被告。（一）被告城管局2022年6月15日的《通知书》仅是行政行为过程性行为，并非最终行政行为，也未最终形成拆除决定书，因此不具有可诉性。（二）该《通知书》内容是以张家界市永定区自然资源局对原告大业公司建筑物违法事实认定下达的执法文书，其不存在违法之处。（三）该《通知书》是与街道办主要领导及社区相关人员共同到原告大业公司办公室，采取协调沟通，在原告大业公司认可下亲自签收直接送达的，并没有影响原告大业公司的实体权益。三、本案原告大业公司违法建筑物最终被拆除，并非被告城管局组织实施拆除，并非本案承担拆除执法主体责任。综上所述，请求人民法院依法驳回原告大业公司的行政诉讼请求。

被告城管局向本院提供了以下证据、依据：

第一组证据：《张家界市永定区自然资源局关于张家界大业创展建材有限公司用地及建筑物认定》、违法建筑物现状照片，拟证明：本案原告案涉建筑物属于违法建设的事实。

第二组证据：张定城责（改）通字〔2022〕第10-060号《责令停止（改正）违法行为通知书》、原告大业公司签收责令改正通知书现场照片三张、相关执法人员的执法证照片，拟证明：1、城管局给原告下达的责令改正通知书仅属于行政处罚前置程序中的一个环节，并非最终行政处罚行政行为，其不具有可诉性，即不能予以推定被告城管局为本案建筑物拆除的实施主体；2、该责令整改通知书已直接送达给原告的事实，即原告已明知该建筑物需自行整改。

第三组证据：张家界市永定区人民政府办公室张定政办发〔2016〕41号《关于印发张家界市永定区城市管理行政执法局主要职责内设机关和人员编制规定的通知》、中共张家界市永定区委机构编制委员会张定编〔2022〕2号《关于城市管理综合行政执法职责和机构编制调整的通知》、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《湖南省城市综合管理条例》第四十一条，拟证明：被告城管局对本案案涉违法建筑具有行政处罚的执法权，即被告城管局有权对本案案涉违法建设下达责令自行限期拆除的主体资格以及下达责令改正通知书适用法律正确的事实。

被告街道办辩称：一、原告大业公司违法占地建厂，依法应当予以拆除。原告大业公司自2008年5月以来，违法占用阳湖坪镇田家台村集体土地20249平方米，（其中，耕地18599平方米，园地4平方米，池塘1562平方米，宅基地84平方米），未经规划主管部门许可修建混凝土搅拌厂，原张家界市国土资源局永定分局对其作出了张定国土资罚字〔2008〕08号行政处罚决定，原张家界市国土资源局对其作出了张国土资罚字〔2010〕5号行政处罚决定，原告大业公司收到处罚决定后，仅缴纳了罚款，并未自行拆除违法占地的建筑物、构筑物，没有恢复原土地的种植条件。2022年5月26日资规局向其送达了《履行行政处罚决定书催告书》，限期十日内自觉履行。被告城管局也向其作出张定城责（改）通字〔2022〕第10—060号，责令原告大业公司立即停止违法行为，并于2022年6月17日前自行拆除。综上原告大业公司违法建厂事实清楚，依法应当予以拆除。二、2022年6月29日拆除混凝土搅拌厂是与原告大业公司协商同意后实施，不属于强制拆除。原告大业公司违法建厂行为张家界市永定区领导高度重视，被告街道办主要负责人张和孝书记、赵治国主任及职能部门多次约谈其公司负责人鲁洲洋，经协商同意后，2022年6月29日，被告街道办、城管局阳湖坪中队与原告大业公司一同在现场进行拆除行动。由被告街道办承担拆除费用，包括租用吊车，运输车辆及人工工资等，原告大业公司负责指导工程机械的拆除，拆除后的物品由被告街道办运送至原告大业公司指定的地点，整个拆除过程没有遇到阻碍。由于是协商同意后的拆除，被告街道办没有像以往的拆除违法建筑那样组织各职能部门制定强拆方案，拆除现场要求公安等维持秩序等方式，也没有聘请公证机构进行全程公证，现场张家界日报社记者进行了采访，属于帮助其拆除。以上有现场照片和视频予以证实。三、被告街道办正确履职，不应成为被告。根据中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发《规范乡镇（街道）职责权限实施方案》的通知，第三条“乡镇（街道）综合行政执法机构主要负责本辖区日常执法活动和重大案件线索巡查，县级以上执法部门主要负责重大案件查处和跨区域执法活动”。被告街道办在发现原告大业公司的违法行为时，即时上报，交由相关职能部门处理，并监督当事人按照相关职能部门的处罚决定及时履行，被告街道办严格依法履职，不应当成为被告。综上所述，请求人民法院驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求，以维护法律的正确实施。

被告街道办为支持其答辩，向本院提交了以下证据及法律依据：

第一组证据：2022年6月29日，原告大业公司拆除现场照片17张、2022年6月29日原告大业公司违建混凝土搅拌厂拆除现场视频6段，拟证明：被告街道办及职能部门多次与原告公司负责人协商，经协商同意后，2022年6月29日，被告街道办、被告城管局阳湖坪中队一同进行拆除，张家界日报社在现场进行了新闻采访；由被告街道办承担了相关的拆除费用，属于助拆。

第二组证据：中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发《规范乡镇（街道）职责权限实施方案》的通知，拟证明：被告街道办依法履职，不应当成为被告。

被告资规局辩称：一、原告大业公司违法占地的事实清楚，应当依法拆除。根据原张家界市国土资源局永定分局张定国土资罚字〔2008〕08号及原张家界市国土资源局张国土资罚字〔2010〕5号行政处罚决定书查明，原告大业公司自2008年5月以来，违法占用永定区阳湖坪镇田家台村集体土地20249平方米，其中，耕地18599平方米，园地4平方米，池塘1562平方米，宅基地84平方米。根据原《中华人民共和国土地管理法》第76条、《基本农田保护条例》第30条规定，应当依法拆除。二、被告资规局虽然向原告大业公司送达了《履行行政处罚决定催告书》（张自然资罚告字〔2022〕1号），但被告资规局并未参与强制拆除原告混凝土搅拌厂的行动。鉴于原告大业公司在签收两次《行政处罚决定书》后，仅缴纳罚款，并未自行拆除违法占地的建筑物、构筑物等，没有恢复原土地的种植条件，2022年5月26日，被告资规局向其送达了《履行行政处罚决定催告书》，限令其十日内自觉履行，逾期将申请人民法院依法强制执行。但原告大业公司仍没有自觉履行。正当被告资规局拟向人民法院申请强制执行时，发现原告违法占地所建的混凝土搅拌厂已被拆除。但被告资规局自始至终没有组织也没有参加原告诉称的2022年6月29日的强制拆除行动。三、被告资规局不是本案适格的被告。根据原告的诉请，是请求确认2022年6月29日强制拆除其混凝土搅拌厂的行为违法，鉴于被告资规局没有参与本次强制拆除行动，与原告诉请的强制拆除行为无关，根据《XX诉讼法》第26条规定，被告资规局不是本案适格的被告。综上所述，原告违法占地的行为客观存在，其违法占地所修建的建筑物、构筑物等应当拆除。但被告资规局没有参与本次强制拆除行动。请人民法院依法驳回原告对被告资规局的起诉。

被告资规局向本院提供了以下证据、依据：

第一组证据：张定国土资罚字〔2008〕08号《行政处罚决定书》、张国土资罚字〔2010〕5号《行政处罚决定书》，拟证明：原告大业公司违法占地的事实。

第二组证据：张自然资罚催告字〔2022〕1号《履行行政处罚决定催告书》，拟证明：被告资规局催告原告大业公司限期自觉履行行政处罚决定。

经庭审质证：原告大业公司对被告城管局提交的第一组证据的证据三性没有异议。对第二组证据的证据三性没有异议，但对其证明目的有异议，不能达到其证明目的。对第三组证据的证据三性没有异议。

被告街道办和被告资规局对被告城管局提交的证据均无异议。

原告大业公司对被告街道办提交的两组证据的证据三性没有异议，但对被告街道办的证明目的有异议。

被告城管局对被告街道办提交的两组证据的证据三性没有异议，并说明因城管局岗位特殊，有工作人员下到各街道办，但是被告城管局没有参与拆除行动。

被告资规局对被告街道办提交的证据无异议。

原告大业公司对被告资规局提交的第一组证据的证据三性没有异议；对第二组证据的合法性有异议，根据行政强制法规定，行政处罚决定催告应当在当事人不履行的情况下及时催告，并非相隔十年多再进行催告。

被告街道办和被告城管局对被告资规局提交的证据均无异议。

被告城管局对原告大业公司提交的第一组证据没有异议；对第二组证据没有异议，同时证明原告大业公司收到了被告城管局的通知，要求其自行拆除；对第三组证据没有异议，但不能达到原告大业公司的证明目的，被告城管局没有参与拆除行动。

被告资规局对原告提交的第一、二组证据的证据三性没有异议，但不能达到原告的证明目的；对第三组证据不具备证据的形式要件，所拍摄的照片不能客观反映拆除对象、拆除人员及拆除时间，所以不具有证据的效力。

被告街道办对原告提交的第一、二组证据的证据三性没有异议。对第三组证据中的拍摄现场照片，没有发现街道办和城管局工作人员，不能达到原告大业公司的证明目的，不能证明街道办强拆原告大业公司房屋设施的事实，恰好可以证明系被告城管局助拆，被告城管局没有进行强拆，也没制定强拆方案等。

本院对各方提交的证据认定如下：对原告大业公司提交的《履行行政处罚决定催告书》、《责令停止（改正）违法行为通知书》，上述两份证据，与被告城管局、资规局提交的相关证据一致，其内容客观，形式合法，与本案具有关联，可以证明被告城管局、资规局向原告大业公司送达了相关法律文书，对以上证据本院予以认定。对原告大业公司提交的现场强制拆除照片，本院认为可以达到其建（构）筑物被相关行政机关拆除的事实，对于该部分证明目的本院予以采信；但是，照片中无法反映是具体由哪个行政机关进行拆除，对于该部分证明目的本院不予采信。

被告城管局提交的第三组证据不属于证明案件具体的事实的证明材料，不属于证据范围，而是属于法律法规政策依据，因此本院对该组证据不予认证。被告城管局提交的其他证据，内容客观，形式合法，与本案具有关联，本院对其三性予以采信。

被告街道办提交的第二组证据不属于证明案件具体的事实的证明材料，不属于证据范围，而是属于法律法规政策依据，因此本院对该组证据不予认证。对被告街道办提交的第一组证据，各方当事人均无异议，本院对其三性予以采信。

被告资规局提交的两份行政处罚决定及其催告书，内容客观，形式合法，与本案具有关联，可以达到待证目的，本院对被告资规局提交的证据予以采信。

经审理查明：原告大业公司于2008年5月与原永定区阳湖坪镇田家台村24户农户签订土地租赁合同，共租用该村集体土地29.149亩，建设混凝土搅拌厂。

2008年5月22日，原张家界市国土资源局永定区分局对原告大业公司土地违法行为进行立案查处，2008年6月3日向原告大业公司下达张定国土资罚字〔2008〕8号《行政处罚决定书》，对违法占用的162.8平方米集体土地按10元/平方米进行处罚，共处罚款1628元，并责令原告大业公司补办有关用地手续。

但原告大业公司在未及时补办用地手续的情况下，继续扩大违法用地面积，建设混凝土搅拌厂。

经张家界市测绘队现场勘测核实，原告大业公司建厂共占用土地20249.2平方米，其中占用耕地18599平方米，园地4平方米，池塘1562平方米，农村旧宅基地84平方米，（2008年6月已接受原张家界市国土资源局永定分局处罚162.8平方米，新违法占地20086.4平方米）。通过原张家界市国土资源局永定分局规划股和耕地保护股认定，原告大业公司建厂选址不符合永定区（1997—2010年）土地利用总体规划，所占用的耕地属于基本农田。2010年7月6日，原张家界市国土资源局依法作出张国土资罚字〔2010〕5号《行政处罚决定书》，决定书认定原告大业公司未经批准擅自占用土地修建混凝土搅拌厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第十七条之规定，属于非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年修正）》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条之规定，决定对原告大业公司处罚：一、责令原告大业公司恢复非法占用土地原种植条件；二、对原告大业公司自2008年6月以后新违法所占土地20086.4平方米处以罚款200864元。该决定书交代了履行方式、期限以及复议、诉讼救济途径。2010年7月7日原张家界市国土资源局将张国土资罚字〔2010〕5号《行政处罚决定书》送达给原告大业公司。原告大业公司在法定期限内未申请复议和提起XX诉讼，履行了缴纳罚款的义务，但没有履行恢复非法占用的土地原种植条件的行政处罚内容。

2022年5月26日，被告资规局作出张自然资罚催告字〔2022〕1号《履行行政处罚决定催告书》，催告大业公司履行恢复非法占用的土地原种植条件的义务。2022年5月27日，被告资规局向上述催告文书送达给原告大业公司。

2022年6月15日，被告城管局对原告大业公司作出张定城责停（改）通字〔2022〕第10—06号《责令停止（改正）违法行为通知书》责令大业公司于2022年6月17日前自行拆除在阳湖坪办事处田家台社区五组地段未经规划主管部门许可擅自新建的建（构）筑物。

2022年6月29日，被告城管局阳湖坪中队及街道办工作人员共同将原告大业公司位于张家界市永定区XX街道XX社区XX组的建（构）筑物拆除。

另查明，原张家界市国土资源局已并入被告资规局，原张家界市国土资源局的职权及权利义务由被告资规局所承继。

本院认为：本案各方的争议焦点为：一、实施拆除行为的行政机关的确定；二、被告拆除原告的建（构）筑物的行为是否违法；三、案涉建（构）筑物是否合法，现分别阐明：

一、实施拆除行为的行政机关的确定。

《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一、二款规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第一款第一项规定“城市管理部门集中行使下列行政处罚权：（一）住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权……”被告城管局是湖南省人民政府确定的可以在城乡建设领域集中行使行政处罚权的机关；在2022年6月29日，被告城管局阳湖坪中队参与了对原告大业公司的执法，故而被告城管局属于本案实施行政行为的主体。被告城管局所辩称的，被告城管局阳湖坪中队受到被告街道办与城管局的双重管理，虽参与实施了对原告大业公司建（构）筑物的拆除行为，并非由被告城管局组织实施。本院认为，行政拆除的主体确认，并不以组织策划为主要依据，而是以实际参与拆除行动为主要依据；而被告城管局阳湖坪中队虽受被告城管局与街道办的双重管理，但除非城管局有证据表明拒绝参加行动，否则应当视为被告城管局对其下属的阳湖坪中队的行为予以许可；被告城管局阳湖坪中队没有独立承担法律责任的资格，故而被告城管局阳湖坪中队的行为应由被告城管局承担法律责任；因此被告城管局答辩意见不成立，本院不予采信。

《中共张家界市永定区委办公室张家界市永定区人民政府办公室关于印发〈张家界市永定区违法建设集中整治工作方案〉的通知》第六项组织保障中载明“（二）压实责任主体一是各乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）是控违治违的责任主体坚持‘一把手’亲自挂帅、一线督阵，精心组织，高位推进，研究制定具体实施措施……（三）落实工作保障一是加强队伍建设，各乡镇（街道）要有专门的控违拆违队伍，村（社区）要明确专人负责，并由专门的信息员、巡查员和监督员……”永定区推进“控违、拆违”工作的主体为各乡镇或街道办，被告街道办亦对其在拆除当日组织人员实施拆除行为在答辩状中予以了自认，因而被告街道办亦属于本案实施行政行为的主体。

《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”没有行政强制执行权的行政机关，对于法定期限内不申请行政复议或者提起XX诉讼，又不履行行政决定的行政相对人，可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院执行；但是，在申请人民法院执行前，需履行催告义务，只有在经过催告，行政相对人仍然不履行行政决定所确定的义务的前提下，方能申请人民法院强制执行；换言之，没有行政强制执行权的行政机关向行政相对人进行催告，对行政相对人实际权利义务并不产生实质影响，就其催告行为本身而言，并非行政诉讼可以审理的对象。在本案中，被告资规局于2022年5月26日向原告大业公司作出了张自然资罚催告字〔2022〕1号《履行行政处罚决定催告书》，其中载明了本催告书送达十日后，如原告大业公司仍未履行，被告资规局将对大业公司违法行为纳入诚信体系并向人民法院申请强制执行。其内容足以说明该催告书属于申请人民法院强制执行前的催告，其并不具有可诉性。而在被告资规局否认派员参与2022年6月29日的强制拆除行动的前提下，原告无相关证据证实被告资规局参加了对于其建（构）筑物的拆除行动，应承担无法证实被告资规局行政行为的法律后果。因而，本院认定被告资规局并未参与本案的拆除行动，非本案适格被告。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告……”本案中现无证据证明原告所诉行政行为的参与主体有被告资规局，故原告大业公司对资规局的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，经本院释明原告拒不变更，故依法应予驳回原告大业公司对被告资规局起诉。

二、被告城管局、街道办拆除原告建（构）筑物的行为是否违法。

（一）被告资规局所作处罚决定是否可以成为本案的行政强制执行依据。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”行政强制法中规定的行政强制执行分为两种，其一为有行政强制执行权的行政机关在满足法定条件后，可以强制执行自己所作的行政决定；其二为无行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院予以强制执行；二者虽同为强制执行，但相互平行，不存在交叉之处；即使有行政强制执行权的行政机关所欲执行的事项，与无强制执行权的行政机关所作的行政决定的标的一致，亦不得由有行政强制执行权的行政机关执行无强制执行权的行政机关所作出的决定。就本案而言，不论被告资规局作出的行政处罚决定是否能够通过人民法院的审查而予以强制执行，该行政处罚决定均不得由其他行政机关执行，即被告城管局及街道办均无权执行被告资规局作出的行政处罚决定。

（二）被告拆除行为程序是否合法。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”在行政诉讼中，应当将执法过程所形成的材料，作为证据全面完整的予以提交法院，若行政机关无正当理由逾期提交，应当视为行政机关未履行相关程序。本案中被告街道办称属协商一致后的协助拆除，在原告否认其为协助拆除的前提下，被告街道办应当提供证据证明其与原告协商达成一致意见的证据；但在诉讼过程中，被告街道办未能提供相应证据，故其拆除行为属于协助拆除的辩解主张依法不能成立。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”行政机关依法作出行政决定后，行政相对人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法强制执行。行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行义务；行政相对人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；根据行政强制法和城乡规划法有关规定，对涉及违反城乡规划法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期行政相对人自行拆除；行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起XX诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告街道办、城管局并未向本院提交相关材料以证实履行了以上程序的证据，故本院认为被告街道办、城管局拆除原告的建（构）筑物，并未履行包括进行催告、告知权利、听取意见、作出决定、进行公告等行政程序；二被告未经任何前置程序而直接拆除建筑的行为严重违反程序正当原则，本院予以确认违法。

三、案涉建（构）筑物是否合法。

《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城乡规划法（2007年修订）》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”经原张家界市国土资源局张国土资罚字〔2010〕5号《行政处罚决定书》认定，案涉建（构）筑物未经批准擅自占用土地共20249.2平方米，其中占用耕地18599平方米，园地4平方米，池塘1562平方米，宅基地162.8平方米（已处罚），案涉建（构）筑物不符合永定区（1997—2010年）土地利用总体规划，所占用耕地属于基本农田。在该《行政处罚决定书》未被依法撤销的前提下，其所认定的事实可以作为本案的定案依据；且被告城管局向本院提交的张家界市永定区自然资源局《关于张家界市大业创展建材有限公司用地及建筑物认定》，亦能证明原告的案涉建（构）筑物未经相关有权行政机关审批。因此，原告的案涉建（构）筑物上的建筑及其附属设施并非合法建筑及附属物。

综上所述，拆除行为由被告城管局、被告街道办共同完成；对被告资规局的起诉无事实依据，原告经释明后拒不变更，应当予以驳回；被告城管局、被告街道办的拆除行为违法，本院予以确认；但是案涉建（构）筑物并非合法建筑及附属物，对该事实本院予以认定。在裁判文书中既有程序性裁定，又有实体判决的情形下，人民法院应以“XX判决书”作为裁判文书的名称。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决如下：

一、确认张家界市永定区XX、张家界市永定区阳湖坪街道办事处于2022年6月29日共同拆除的原告张家界大业创展建材有限公司位于湖南省张家界市永定区XX街道XX社区XX组的混凝土搅拌厂建（构）筑物的行为违法；

二、驳回原告张家界大业创展建材有限公司对被告张家界市自然资源和规划局的起诉。

本案案件受理费50元，由被告张家界市永定区XX、张家界市永定区阳湖坪街道办事处共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。

审 判 长  刘际忠

人民陪审员  董艮春

人民陪审员  朱贤德

二〇二二年十二月七日

法官 助理  黄克修

书 记 员  李 迅

附相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无XX诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。