安徽省舒城县人民法院
行 政 判
决 书
（2021）皖1523行初44号
原告安徽国风塑料建材有限公司，住所地安徽省六安市舒城县杭埠镇经济开发区，统一社会信用代码：91341523750987772F。
法定代表人万安君，董事长。
委托代理人王自，安徽国恒律师事务所律师。
委托代理人汪云霞，安徽国恒律师事务所律师。
被告舒城县杭埠镇人民政府，住所地安徽省六安市舒城县杭埠镇，统一社会信用代码：113414250032382339。
法定代表人胡雪峰，镇长。
委托代理人孔志，舒城县杭埠镇人民政府工作人员。
原告安徽国风塑料建材有限公司（下称国风公司）不服被告舒城县杭埠镇人民政府（杭埠镇政府）行政批复一案，于2021年7月5日向本院提起*政诉讼。本院于同日受理后，于2021年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年8月4日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王自、汪云霞，被告出庭负责人李燕翔（副镇长）、委托代理人孔志到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告杭埠镇政府于2020年7月1日对原告申请的《新建年产5万吨新型塑料管材生产厂房的报告》作出回复，认为原告申请建设厂房的地块已经规划为行政办公用地和文化设施用地，其申请建设厂房不符合杭埠镇总体规划和控制性详细规划的规定。
原告国风公司诉称，依法撤销被告作出的《关于安徽国风塑料建材有限公司要求新建年产5万吨新型塑料管材生产厂房的回复》（下称“回复”）,并责令被告立即批准原告的申请;诉讼费由被告承担。事实与理由:2012年,原告通过出让取得现址的2012-2号地块,土地用途为“工业用地一塑料制品业”,出让期限50年,并与原舒城县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得土地使用权证书。为满足新的生产经营需要,原告计划在取得的国有工业用地上建设先进生产线。2020年6月30日,原告按照要求向杭埠镇规划建设分局递交《新建年产5万吨新型塑料管材生产厂房的申请报告》，杭埠镇规划建设分局于2020年7月1日向原告作出回复称“依据舒城县人民政府《关于杭埠镇总体规划》和相关详细规划批复规定,贵司厂区地块已经规划为行政办公用地和文化设施用地,贵司现申请建设厂房不符合杭埠镇总体规划和控制性详细规划之规定”,拒绝批准原告在现有工业用地上新建生产线的申请。杭埠镇规划建设分局系被告的内设机构,原告认为被告作为杭埠镇土地及城乡规划的管理单位负有对镇规划区内建筑工程规划许可申报行政审批的法定职责,应当为原告能够合法利用案涉土地办理相关审批手续,被告现以杭埠镇土地利用总体规划调整,出让给原告的土地已经规划为行政办公用地和文化设施用地为由,拒绝批准原告新建生产线的行为没有事实和法律依据,且程序严重违法,严重损害了原告的合法权益，依法应当被撤销。
原告为证明自己的主张，向本院提交以下证据：
1.营业执照副本复印件一份，证明原告主体资格；
2.全国组织机构统一社会信用代码公示查询网站打印件一份，证明被告身份信息；
3.《国有建设用地使用权出让合同》、企业基本注册信息查询单、《土地使用权证书》、《新建年产5万吨信息塑料管材生产厂房的申请报告》及《年产5万吨信息塑料管材生产线项目建议书》复印件各一份，证明原告合法拥有案涉土地使用权，原告新建生产线的申请符合法律规定及合同约定；
4.《关于安徽国风塑料建材有限公司要求新建年产万吨新型塑料管材生产厂房的回复》，证明被告做出案涉行为严重违法。
被告杭埠镇政府辩称，一、原告未能按《国有建设用地使用权出让合同》约定，完成合同项下宗地建设项目修建性规划。国风公司与原舒城县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条明确约定，国风公司项下宗地建设项目在2012年8月16日前开工，在2013年8月16日前竣工。若国风公司不能按期开工，应履行相关手续，延建期限不得超过一年时间。而国风公司在2012年8月16日开工至今，都未能完成合同项下宗地建设项目修建性规划，至2020年6月再次向被告提出续建生产厂房，不符合《国有建设用地使用权出让合同》约定。二、被告享有对《国有建设用地使用权出让合同》项下宗地的规划调整权。国风公司与原舒城县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十九条明确约定，杭埠镇政府保留、享有对该宗地的规划调整权，因此，被告在2018年依法对国风公司闲置的地块及周边土地作出的规划调整不违反法律规定。三、被告编制的《舒城县杭埠镇总体规划（2011-2030）2018年修编》（下称“总体规划”）和《舒城县产业新城城市区HB01-HB04单元控制性详细规划》（下称“单元规划”）报经舒城县人民政府批准同意，并经公示，程序合法，对国风公司具有约束力。经批准的“总体规划”是被告杭埠镇镇区内规划、建设和管理的依据，规划区内的一切活动必须符合“总体规划”的要求，“总体规划”、“单元规划”对国风公司具有约束力。因此，《总体规划》已经将国风公司厂区地块规划为行政办公用地和文化设施用地，被告不同意国风公司继续建设厂房，该行政行为符合舒城县人民政府规范性文件的规定，批复合法有效。原告未按《国有建设用地使用权出让合同》约定，完成合同项下宗地建设项目修建性规划，时至2020年，再申请续建厂房，但该宗地自2018年已经被规划调整为行政办公用地和文化设施用地，被告编制的“总体规划”和“单元规划”已报经舒城县人民政府批准同意，对原告同样具有约束力。原告违反上述“总体规划”和“单元规划”，其诉请应予驳回。
被告杭埠镇政府为证明自己的主张，向本院提交以下证据：
1.社会信用代码证复印件，证明被告主体资格；
2.《舒城县杭埠镇总体规划（2011-2030）2018年修编》和《舒城县产业新城城市区HB01-HB04单元控制性详细规划》，证明被告在2018年已经对全镇建设规模、发展方向、土地性质、用途等做了详细规划并出台相关规划文本的事实；
3.舒城县人民政府批复两份，证明被告所作出的“总体规划”、“单元规划”报经舒城县人民政府同意后实施。经批准的“总体规划”是全镇范围内规划、建设和管理的依据，规划区内的一切建设活动必须符合“总体规划”的要求。“总体规划”和“单元规划”对原告具有约束力；
经庭审质证，原告对被告所举证据质证意见为：
对证据1无异议。对证据2有异议，“总体规划”和“单元规划”因无有权机关盖章确认，不符合证据形式要求，且与土地利用现状严重相悖，原告在收到被告的举证材料前，对两份规划文件均不了解，被告也从未征求过原告任何意见或举行相应听证。依据《城乡规划法》第五条、第四十六条及四十八条等规定，上述规划不具合法性，达不到被告证明目的。对证据3，原告提交的两份批复均为彩色打印，非原件，具体由法庭核实。批复文件本身看不出与本案具有任何关联，达不到被告所述的县政府已批复改变现有原告区位土地用途和规划的证明目的。被告提交的三组证据中，没有证据证明据以做出案涉行为的规范性法律文件及法律依据，恰恰证明被告做出案涉行为无法律依据。
被告对原告所举证据质证意见为：
对证据1、2无异议。对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，《国有建设用地使用权出让合同》和申请报告不能证明原告新建生产线的申请符合法律规定及合同约定。该合同十六条对修建性规划时间进行了明确约定，十九条也明确约定杭埠镇政府对涉案规划具有调整的权利。对证据4、真实性无异议，该“回复”具有合法性。
本院对原、被告所举证据的真实性、关联性予以确认。
经审理查明，2012年,原告与原舒城县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，通过该合同，原告取得了杭埠镇胡同村（舒六三路北侧）2012-2号地块,土地用途为“工业用地——塑料制品业”,出让期限50年。合同对出让、受让方的权利义务进行了约定，即受让方须在合同约定的范围内进行项目建设，并根据规划部门确定的规划实施。合同第十六条对受让人项目建设时间及完成时间进行了约定，即受让人在该合同项下的宗地建设项目须在2012年8月16日前开工，2013年8月16日前竣工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。合同第十九条确定了行政机关对该地块的规划调整权，即在合同项下宗地使用期限内，政府保留对合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地原有建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其他附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。2018年被告编制杭埠镇“总体规划”和“单元规划”，对镇区内建设和管理进行统一规划，对国风公司闲置的地块及周边土地作出规划调整，将国风公司厂区地块规划为行政办公用地和文化设施用地，两份“规划”均上报舒城县人民政府，舒城县人民政府于2019年10月29日、2020年5月6日分别作出《关于杭埠镇总体规划（2011-2030）2018年修编的批复》（舒政秘[2019]155号）、《关于同意舒城产业新城城市区HB01-HB04单元控制性详细规划和舒城产业亲城产业区及老镇区HB07-HB08单元控制性详细规划的批复》（舒政秘[2020]41号），同意被告杭埠镇政府上报的两份“规划”。
2020年6月30日,原告向被告职能部门杭埠镇规划建设分局递交《新建年产5万吨新型塑料管材生产厂房的申请报告》，要求建设新的生产线。杭埠镇规划建设分局于2020年7月1日向原告作出“回复”，内容为：根据2019年10月29日县人民政府《关于杭埠镇总体规划（2011-2030）2018年修编的批复》（舒政秘[2019]155号）和2020年5月6日县人民政府《关于同意舒城产业新城城市区HB01-HB04单元控制性详细规划和舒城产业亲城产业区及老镇区HB07-HB08单元控制性详细规划的批复》（舒政秘[2020]41号）规定，国风公司厂区地块已规划为行政办公用地和文化设施用地，其申请建设厂房不符合杭埠镇总体规划和控制性详细规划之规定。原告不服，提起涉案之诉。
本院认为，行政机关作出的行政行为是否具有合法性是该行政行为立身的根本要件。本案中，原告诉请要求撤销被告作出的“回复”，那么审查“回复”是否具备合法性，是否符合撤销要件是本案的焦点。首先，从杭埠镇政府作出被诉“回复”的职权依据来看，杭埠镇政府作为乡镇人民政府，有权对其辖区内企业规划申请进行答复，主体适格。其次，从“回复”内容看，杭埠镇政府是依照舒城县人民政府舒政秘[2019]155号、舒政秘[2020]41号批复的内容进行回复的，无超越或违反上述文件规定的内容，“回复”的内容合法。第三，从“回复”的程序看，原告于2021年6月30日向杭埠镇政府提出申请，杭埠镇政府于2021提7月1日即作出了回复，无违反法律禁止性规定行为，程序合法。
综上，被告作出本案被诉“回复”，事实清楚，程序规范，无不当之处，原告诉请撤销无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国*政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告安徽国风塑料建材有限公司诉讼请求。
案件受理费50元由原告安徽国风塑料建材有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于六安市中级人民法院。
审 判 长 翟迎武
人民陪审员 张中琴
人民陪审员 朱 明
二〇二一年八月十六日
书 记 员 陈先华