陶富保与溧阳市溧城镇人民政府、溧阳市城市管理行政执法局行政强制二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）陶富保，男，1963年9月16日生，汉族，溧阳市人，住溧阳市。
委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）溧阳市溧城镇人民政府，住所地溧阳市溧城镇昆仑南路3号。
法定代表人姜卫，该镇镇长。
委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）溧阳市城市管理行政执法局，住所地溧阳市凤凰路66号。
法定代表人操文杰，该局局长。
委托代理人夏小华,溧阳市城市管理行政执法大队副大队长。
委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。
审理经过
上诉人陶富保因城市管理行政强制一案，不服江苏省溧阳市人民法院（2017）苏0418行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，2017年3月21日，溧阳市城市管理行政执法局(以下简称溧阳市城管执法局)对陶富保作出溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书，认定陶富保未取得建设工程规划许可证，在溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设彩钢结构和砖混结构房屋，合计建筑面积1183.5平方米，该建筑经溧阳市规划局审核界定为未经规划许可，无法采取措施消除影响，决定对陶富保作出限期拆除上述违法建筑的行政处罚。陶富保不服该行政处罚决定，向溧阳市人民法院提起行政诉讼。溧阳市人民法院作出（2017）苏0481行初42号行政判决书，判决驳回陶富保的诉讼请求。陶富保不服该判决，上诉至常州市中级人民法院。常州市中级人民法院于2017年9月5日作出（2017）苏04行终230号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年9月13日，溧阳市城管执法局作出溧城执催字（2017）第LC003号履行行政处罚决定催告书，催告陶富保自行拆除上述行政处罚决定书认定的违法建筑物，并于同日送达陶富保。2017年9月26日，溧阳市城管执法局提起行政强制执行审批，认为陶富保未履行上述行政处罚决定，建议溧阳市人民政府责成溧阳市溧城镇人民政府（以下简称溧城镇政府）组织对该违法建筑实施强制拆除。次日，溧阳市人民政府审批同意。2017年10月27日，溧城镇政府作出溧镇强决字[2017]第LC003号强制执行决定书，决定于2017年11月6日起对违法建筑实施强制拆除，并告知陶富保于2017年11月6日前自行将存放于被拆除建筑物内的有关物品及设施搬出，提前妥善保管好贵重财物，否则责任自负。2017年11月7日，溧城镇政府组织对上述行政处罚决定书确定的违法建筑实施强制拆除，并制作了拆违物品清单，溧阳市城管执法局对溧城镇政府实施强制拆除提供了协助。溧城镇政府在实施拆除过程中，拆除了上述行政处罚决定书认定的违法建筑范围外的其他建筑。2017年12月18日，陶富保诉至原审法院，要求确认溧阳市城管执法局和溧城镇政府于2017年11月7日强制拆除陶富保位于溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号房屋（包括院内北侧1300平方米、东侧750平方米、南侧230平方米及西南侧430平方米左右房屋）的行政行为违法。
一审法院认为
原审法院认为，溧阳市城管执法局作出的溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书已经发生法律效力，陶富保未在规定期限内拆除该行政处罚决定书认定的违法建筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，溧阳市人民政府可以责成有关部门采取强制拆除措施。上述规定的“责成”系人民政府对相关部门行使行政管理职权的行为，对当事人的权利义务不产生影响，亦无相关法律法规规定该“责成”需以行政决定等形式作出。溧城镇政府提交的行政强制执行审批表载明，对于由溧阳市人民政府责成溧城镇政府组织对陶富保建设的违法建筑实施强制拆除的意见，溧阳市人民政府审批同意，加盖公章，并有相关负责人签字，已经可以体现溧阳市人民政府责成溧城镇政府对陶富保采取强制拆除措施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。本案中，在溧阳市人民政府责成溧城镇政府采取强制拆除措施前，溧阳市城管执法局已经对陶富保作出履行行政处罚决定的催告，并在行政强制执行审批表中载明该情况，溧城镇政府无需再次对陶富保进行催告。而且，溧阳市城管执法局作出的溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书已经过行政诉讼，陶富保在诉讼中也已进行过充分的陈述和辩论。因此，溧城镇政府作出强制执行决定没有违反法定程序。在履行上述法定程序后，溧城镇政府组织实施对行政处罚决定书认定的违法建筑进行拆除，并不违反法律规定。但在实施拆除过程中，溧城镇政府拆除超过溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书认定的违法建筑物范围的建筑物，未经过法定程序，应确认为违法。溧阳市城管执法局并非强制拆除行为的组织实施者，其仅是协助溧城镇政府实施拆除，并非实施拆除行为的行政主体，故其不是本案适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，原审法院遂判决：一、溧城镇政府拆除超过溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书认定的违法建筑范围建筑物的行为违法。二、驳回陶富保对溧阳市城管执法局的起诉。案件受理费50元，由溧城镇政府负担。
上诉人诉称
上诉人陶富保上诉称，1、原审法院采纳二被上诉人逾期提交的公告和催告书，造成本案重要事实认定错误。2、没有证据证明溧阳市人民政府完成了城乡规划法第六十八条规定的责成行为，溧城镇政府获得被责成采取强制拆除措施的职权依据不足。3、案涉强制执行决定违反法定程序，未进行催告，也未给予当事人充分的陈述申辩权，催告书和强制执行决定书未依法送达。由于原审判决对于案涉强制执行决定的合法性认定错误，进而导致对溧城镇政府组织拆除上诉人房屋的行政行为合法性认定错误。4、相关行政诉讼案件尚在人民法院审理中，强制执行决定尚未发生法律效力，溧城镇政府在此情况下就实施强制拆除，违反法律规定。本案的审理结果与强制执行决定书的合法性审查有着密切关系，在强制执行决定书的合法性审查尚未结束前，本案应当中止审理。5、溧城镇政府在作出涉案强制执行决定书以及对上诉人房屋进行拆除过程中，没有立卷调查、搜集、留存相应的证据材料，造成拆除房屋的具体面积、情形无证据予以证实，强拆前没有对上诉人房屋内的物品进行提存、保全，进一步证实强拆行为违法。6、原审判决对于被拆除房屋的具体位置和面积未进行认定，认定事实不全面。7、溧阳市城管执法局和溧城镇政府系强拆行为的组织实施者，原审判决认为溧阳市城管执法局仅为协助，并非实施拆除行为的行政主体的认定有误。综上，原审判决在案件认定事实、证据采纳、法律适用方面均存在错误，请求二审法院依法撤销原审判决，确认溧阳市城管执法局和溧城镇政府拆除陶富保位于溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号房屋的行政行为违法（包括院内北侧1300平方米、东侧750平方米、南侧近240平方米及西南侧近440平方米左右房屋）。本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人辩称
被上诉人溧城镇政府答辩称，2017年3月21日，溧阳市城管执法局对陶富保的违法建筑作出溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书，要求陶富保限期拆除案涉违法建筑物。陶富保在行政处罚决定书发生法律效力后，仍未在限期内拆除违法建筑。2017年9月27日，溧阳市人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，责成溧城镇政府对案涉违法建筑实施强制拆除。2017年10月27日，溧城镇政府作出强制执行决定书，并依法送达给陶富保。决定于2017年11月6日对陶富保的违法建筑实施强制拆除。2017年11月7日，溧城镇政府组织对违法建筑实施强制拆除。综上，溧城镇政府作出行政行为依据的事实清楚、证据充分、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人溧阳市城管执法局辩称，1、溧阳市人民政府责成溧城镇政府组织对陶富保违法建筑实施行政强制拆除，溧城镇政府据此作出强制执行决定书，溧阳市城管执法局不是作出行政强制执行决定的主体。2、2017年11月7日，溧城镇政府对陶富保位于溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内彩钢结构和砖混结构违法建筑物实施强制拆除。溧阳市城管执法局在拆除过程中仅提供协助负责维持现场秩序，不是实施强制拆除行为的主体。综上，溧阳市城管执法局既没有作出拆除违法建筑的强制执行决定，也不是强制拆除行为的组织实施者，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的基本事实一致。
本院查明
本院另查明,2017年4月13日,溧阳市城管执法局作出溧城执强公字(2017)第LC003号公告，责令陶富保于2017年4月28日前将未取得《建设工程规划许可证》的溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设彩钢结构和砖混结构房屋（合计建筑面积1183.5平方米）自行拆除，逾期不履行，将依法强制执行。并将该公告于当日张贴在溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村34号陶富保家门口和溧城镇上阁楼村委村务公示栏内。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”该法第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，陶富保未取得建设工程规划许可证，在溧城镇上阁楼村委前太山村34号围墙内建设彩钢结构和砖混结构房屋，合计建筑面积1183.5平方米，该建筑经溧阳市规划局审核界定为未经规划许可，被认定为违法建筑。上述违法建筑在实施强制拆除前，溧阳市城管执法局作出行政处罚决定书、公告、催告书，在陶富保经催告无正当理由逾期仍不履行行政处罚决定的情况下，溧城镇政府根据溧阳市人民政府责令作出强制执行决定书，履行了对涉案违法建筑予以认定和要求限期拆除、催告、公告等法定程序，并提示陶富保行使陈述、申辩权利，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定。因陶富保逾期未自行拆除上述违法建筑，溧城镇政府于2017年11月7日组织实施了强制拆除，强制拆除违法建筑符合法定程序，上诉人要求确认溧城镇政府拆除溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书认定的违法建筑物违法的诉请不能成立。但溧城镇政府在实施强制拆除行为时，同时拆除了溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书认定的违法建筑物范围以外的建筑物，缺乏法律赋予的行政强制执行权和强制执行依据，程序违法。原审判决据此确认溧城镇政府拆除超过溧城执罚字[2017]第LC003号行政处罚决定书认定的违法建筑范围建筑物的行为违法并无不当。溧阳市城管执法局并非行政强制行为的实施主体，不是本案适格被告，原审法院驳回陶富保对溧阳市城管执法局的起诉符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由本院不予采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由陶富保负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 翟 翔
审判员 高淑琴
审判员 周 雯
二〇一八年十月八日
书记员 孙 艳