季洪忠、季晓波与启东市汇龙镇人民政府、启东市人民政府行政复议二审行政判决书
当事人信息
上诉人(原审原告)季洪忠,男,1970年6月27日生,汉族,住启东市。
上诉人(原审原告)季晓波,女,1995年1月27日生,汉族,住启东市。
被上诉人(原审被告)启东市汇龙镇人民政府,住所地启东市。
法定代表人龚健，镇长。
应诉负责人何旭，启东市汇龙镇分管拆迁工作负责人。
委托代理人吴春花，启东市汇龙镇克明村村民委员会主任。
委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)启东市人民政府,住所地启东市。
法定代表人黄卫锋，市长。
委托代理人刘富升，启东市人民政府工作人员。
委托代理人朱黄飞，江苏东疆律师事务所律师。
原审第三人钱红芳，女，1970年10月25日生，汉族，住启东市。
审理经过
上诉人季洪忠、季晓波因房屋搬迁补偿协议及行政复议一案，不服海门市人民法院（2018）苏0684行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明
一审法院经审理查明，季晓波房屋位于启东市汇龙镇××××路西侧地块，季洪忠、钱红芳系季晓波父母。2016年初，根据城市规划区内农民集中居住区建设与安置的有关规划要求和政府文件规定，启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）对所辖的克明村进行农民集中居住区建设，并委托村经济合作社具体实施拆迁安置等相关工作。同年4月20日，克明村经济合作社作为甲方与季晓波、钱红芳作为乙方签订了“房屋拆除搬迁补偿协议”（以下简称拆迁补偿协议）1份，主要内容：乙方被拆除房屋坐落于克明村9组，房屋总建筑面积173.25平方米，应享受房屋搬迁补助的权利人数为1人，乙方合计应得房屋拆除补偿款为人民币193795元，乙方选择的产权调换房地点为克明花园，并明确钱红芳、季洪忠夫妇在这次克明村惠阳路两侧地段拆迁中未享受任何安置待遇等。季洪忠、钱红芳代表季晓波在协议上签名。协议订立后，房屋被拆除，季晓波享受了拆迁补偿利益。
2016年11月17日，季洪忠向启东市人民政府（以下简称启东市政府）申请行政复议。2017年2月4日，启东市政府作出[2016]启行复第91号行政复议决定书，驳回了季洪忠的行政复议申请。季洪忠不服，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月18日作出（2017）苏06行初72号行政判决书，撤销了该行政复议决定书，并责令启东市政府在法定期限内重新作出行政行为。同年11月17日，启东市政府重新作出了[2017]启行复第65号行政复议决定书，维持了案涉拆迁补偿协议。季洪忠、季晓波不服，于2018年1月1日向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销案涉搬迁补偿协议的第一、八条，并责令汇龙镇政府对季洪忠按标准给予拆迁补偿安置；2、撤销启东市政府[2017]启行复第65号行政复议决定书。
一审法院认为
一审法院认为，案涉的拆迁补偿协议，为汇龙镇政府委托下属村经济合作社与季洪忠、季晓波签订，其法律后果应由汇龙镇政府承担。因此，该协议属于集体土地上房屋拆迁补偿性质的行政协议，纳入行政诉讼的受案范围，一审法院依法对此进行合法性审查。同时，对启东市政府就该协议进行重新复议后作出的复议决定，一审法院一并予以合法性审查。
关于案涉协议是否存在可撤销情形的问题。现行法律、法规并未对行政协议的撤销情形作出特别规定，故该类型协议是否可撤销应适用《中华人民共和国合同法》中关于可撤销合同的规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，案涉协议由双方签字确认，系双方的真实意思表示，不存在重大误解和显失公平的情形。季洪忠、季晓波主张案涉协议在签订时是空白的，缺乏事实依据，一审法院不予采信。同时，案涉拆迁系协议拆迁，就拆除案涉房屋时，拆迁人与季洪忠户就拆迁补助权利人、拆迁补偿安置方式等事宜达成了协议，协议中也明确载明季洪忠、钱红芳夫妇在此拆迁中不享受安置待遇，该协议并经季洪忠、钱红芳签字确认，因此，季洪忠、季晓波以未对季洪忠、钱红芳补偿安置为由请求撤销该协议有关条款，无依据，不予采纳。
关于案涉复议决定的合法性问题。启东市政府通过复议程序对诉争拆迁补偿协议所依据的相关事实、证据、依据等进行实体审查后，重新作出维持原行政行为的复议决定，行政程序合法，适用法律正确，并无不当。
综上，季洪忠、季晓波要求撤销案涉拆迁补偿协议，缺乏法律依据。启东市政府作出的行政复议决定程序合法，结论正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回季洪忠、季晓波的诉讼请求。
上诉人诉称
季洪忠、季晓波不服，向本院提起上诉称，钱红芳户口为汇龙镇克明村九组78号，季洪忠系婚迁落户到该户，并为该户户主，不是挂靠人员。按照启住建［2012］89号安置文件的规定，应对季洪忠、钱红芳、季晓波三人进行安置，被诉拆迁补偿协议仅确认季晓波1人为安置权利人，显失公平。被诉复议决定认定季洪忠系挂靠人员不享受安置待遇，没有事实依据，且以相同的理由作出与被判决撤销的原复议决定一样的行政行为，违反法律规定。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人辩称
被上诉人汇龙镇政府辩称，季洪忠、钱红芳在协议上签字的行为表明其清楚协议内容，不存在误解，且协议已经履行完毕，不存在可撤销和无效的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人启东市政府辩称，钱红芳有一个哥哥和一个姐姐，为户口未迁出娘家的嫁出女，季洪忠于2012年将户口迁入钱红芳娘家。按照启住建［2012］89号文件的规定，季洪忠一家三口都不符合安置条件。鉴于季洪忠家庭的实际情况且其配合签约并在规定时间内腾房，汇龙镇政府出于照顾为季洪忠户安置一套147.7平方米的农民联建房，季洪忠夫妇及其女儿对补偿金额及安置方式予以认可并在被诉补偿协议上签字，且该协议已经履行完毕，季洪忠户要求撤销该协议的理由不能成立。被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人钱红芳的述称意见与上诉人季洪忠、季晓波一致。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。另补充认定以下事实，2012年4月22日，启东市人民政府农村工作办公室、启东市国土资源局、启东市住房和城乡建设局、启东市物价局下发启住建［2012］89号《关于城市规划区内农民集中居住区建设与安置中有关问题处理的试行意见》（以下简称89号意见）第三条第四款第2、4目规定，下列对象不能作为列入安置的家庭人员：2.婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生女（含其子女）；7.各类原因挂投靠的人员。第六项规定，本意见适用于本市城市规划区内的汇龙镇克明村、合兴镇村等村的全部区域。
2016年4月18日，启东市东方土地房地产评估测绘咨询有限公司对被搬迁人季晓波（钱红芳）户作出搬迁评估报告书，所有权人为季晓波（钱红芳）的173.25平方米房屋的重置成新评估额为67876元，装修附属设施补偿额为121419元。同年4月20日，季洪忠、钱红芳夫妇代表季晓波在被诉拆迁补偿协议上签名，该协议第一条、第二条约定，被拆除房屋总面积173.25平方米，应享受房屋拆迁补助的权利人数为1人，季晓波（钱红芳）选择“三房户”作为拆除搬迁补偿安置方式。4月29日，钱红芳签字领取《汇龙镇“三房户”核定确认单》，该确认单载明，核定面积100平方米，按一套安置。5月10日，季晓波向启东御龙房地产开发有限公司支付48088元购房余款后，取得克明花园23#501室房屋及15号车库的所有权。目前，季洪忠一家居住在该房屋内。
以上事实，有89号意见、当事人陈述、搬迁评估报告书、被诉拆迁补偿协议、领款凭证、汇龙镇“三房户”核定确认单、收据、克明花园房价计算表等证据证实。
本院认为
本院认为，本案被诉拆迁补偿协议系2016年4月20日汇龙镇政府委托其下属的经济合作社与季晓波签订，该协议约定了被拆除房屋面积、房屋及附属设施等补偿标准和补偿额、补偿安置方式和安置地点等内容。该协议系汇龙镇政府基于土地功能调整以及新农村建设等行政管理目标而签订，具有目的公益性和内容行政性的特点，依法应列入行政协议范畴。
由于行政协议既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方意思合致的非强制性特点，故对行政协议是否具有撤销情形的判断，既要审查协议内容是否符合法律、法规等规范性文件规定，又要适用不违反行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
89号意见是启东市人民政府农村工作办公室等四部门出台的专门针对城市规划区内农民集中居住区建设与安置的规范性文件，且一直沿用至今，季洪忠亦是以89号意见为据提出自己的上诉主张，因此，在对城市规划区内农民集中居住区建设与安置方面没有明确的上位法依据时，89号意见可以作为评判被诉拆迁补偿协议内容合法性的依据。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，如当事人在订立合同时存在显失公平等情形时，可以行使合同撤销权。
本案中，上诉人季洪忠、季晓波认为被诉拆迁补偿协议的第一条及第八条的约定内容显失公平，非其真实意思表示。本院认为，该主张不能成立。理由如下：
首先，根据89号意见第三条第四款第2目的规定，婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生女（含其子女），不能作为列入安置的家庭人员。本案中，钱红芳出嫁后的户籍虽留在克明村，但其有一位哥哥及一位姐姐，钱红芳及其女季晓波均属于89号意见中的不能列入安置的家庭人员，而通过嫁迁落户到克明村的季洪忠更不在安置人员之列。汇龙镇政府考虑到钱红芳家庭的实际情况，在钱红芳户配合签约并在规定时间内腾房的前提下，照顾季晓波一人为享受房屋拆迁补助的权利人，对季晓波进行相应的补偿安置，并在被诉拆迁补偿协议第一条及第八条确认“应享受房屋拆迁补助的权利人数为1人”、“钱红芳、季洪忠夫妇在这次克明村惠阳路西侧地段拆迁中未享受任何安置待遇”等相关内容，对季洪忠户的拆迁安置利益予以充分保护。
其次，季洪忠认为签订被诉拆迁补偿协议时，协议中只载明搬迁补偿额，其余内容皆为后补。本院认为，因被诉拆迁补偿协议约定的被拆除房屋的权利状况、面积等内容，与季洪忠户的实际情况一致，且季晓波购买的安置房套型、地点等也与该协议约定的克明花园“三房户”的安置地点、方式完全吻合。因此，即使该协议部分内容为后补，也是双方协商一致的结果，并不存在显失公平的情形。
再次，被诉拆迁补偿协议的相对人虽为季晓波（钱红芳），但季洪忠、钱红芳均在协议上签字确认。且协议签订后，季洪忠户根据协议约定的补偿数额和补偿安置方式确定了克明花园的住宅房并交纳余款后入住至今，即被诉拆迁补偿协议约定的内容已全部履行完毕，季洪忠、季晓波认为被诉拆迁补偿协议内容并非其真实意思表示的主张，显然不能成立。
综上，被诉拆迁补偿协议约定的内容，既符合89号意见的规定精神，又兼顾季洪忠家庭的实际情况，不存在应予撤销的情形。启东市政府在认定季洪忠不享受安置待遇后作出维持被诉拆迁补偿协议的行政复议决定并无不当。季洪忠、季晓波在被诉拆迁补偿协议履行完毕后又以协议部分内容显失公平、非其真实意思表示为由诉请撤销，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。一审法院经审理后判决驳回季洪忠、季晓波的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人季洪忠、季晓波负担。
本判决为终审判决。
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审判人员
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
审 判 员 张祺炜
二〇一八年十月十八日
书 记 员 丁水仙