沙保云诉敦化市公安局治安行政处罚一案二审行政判决书
当事人信息
上诉人（原审原告）沙保云，女，1977年9月出生，回族，住敦化市大石头镇铁北委*组。
被上诉人（原审被告）敦化市公安局，住所地敦化市丹江街沿江路2533号。
法定代表人路洋，局长。
委托代理人尹铁秋，该局法制大队教导员。
委托代理人李俭，该局法制大队警员。
审理经过
上诉人沙保云与被上诉人敦化市公安局治安行政处罚一案，不服敦化市人民法院（2018）吉2403行初27号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明
原审查明的事实：2017年6月19日8-10时期间，敦化市居民沙保云与全省范围内其他委培生几百人陆续在吉林省政府门前对面的马路聚集上访，并列队呼喊“落实编制，还我工作'口号，引起路人围观、车辆停下观看，造成一定程度堵塞。后被长春警方引导至省信访局反映诉求。下午15时，沙保云等人重新返回省政府门前聚集上访，后被敦化信访人员接回。2017年6月20日、26日，省、州信访工作联席会议办公室针对此起非正常上访情况分别作出通报。2017年8月15日沙保云与闫萍萍、纪雪莲等人进京，准备一同到国家信访局上访，后被信访人员接回。
2017年6月19日13时，敦化市公安局接到敦化市信访局报警后受案。2017年6月19日吉林省省直机关事务管理局保卫处出具《证明》，主要内容是“2017年6月19日8-10时和14时30分至15时30分，全省范围内委培生430余人陆续在吉林省政府门前非法聚集，要求政府解决工作编制问题。在此过程中，上访人员采取堵门、喊口号等方式闹访，严重影响了党政机关的正常办公秩序'。2017年6月20日敦化市公安局对刘翰博、高恒波、曹洪友进行询问并制作了询问笔录。刘翰博在笔录中有“2017年6月18--19日由领导安排，陪同沙保云到省政府上访。沙保云、纪雪莲等人都喊口号了，喊的是‘落实编制，还我工作’。下午又陪沙保云去省政府门前'的表述。2017年7月6日敦化市公安局对高月群、任传胜、庞贺、陈宏、林继华、于忠亮、张家鹏、王金玲、纪雪莲、闫萍萍进行询问并制作了询问笔录。2017年7月6日公安厅经文保总队金融支队张怀东出具自述材料。2017年7月31日敦化市公安局传唤沙保云并对王金玲、沙保云进行询问、制作询问笔录。2017年8月16日敦化市公安局又针对2017年8月14日进京上访事宜对鲁彦刚、闫萍萍、纪雪莲、沙保云进行询问并制作了询问笔录。当天敦化市公安局经审批后，依据上述询问笔录、证明、自述材料等作出敦公（巡）行罚决字【2017】223号行政处罚决定书，处罚前敦化市公安局对沙保云作出《行政处罚告知笔录》,告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据。沙保云对此不服，向原审法院提起本诉。
一审法院认为
原审法院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案沙保云系敦化市居民，信访事由在敦化，虽然违法行为地为长春，但敦化市公安局作为违法行为人居住地的公安机关进行调查更为适宜，且不属于涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，故本案敦化市公安局具有作出被诉行政行为的职权。
国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……或者堵塞、阻断交通的……。本案中，沙保云20**年6月19日参与全省委培生几百人到吉林省人民政府门前对面马路上非法聚集活动，并且参与集体喊口号、长期滞留，引起路人围观、车辆停下观看，造成一定程度堵塞的行为，不仅违反了上述信访法律规定，亦扰乱了省政府门前马路的公共场所秩序，应当予以治安处罚，且其于2017年8月15日又进京上访，在敏感时期要到国家信访局进行非正常上访，未体现悔改之意。故敦化市公安局依据《中华人民共和国治安处罚管理法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……'和第十七条第一款“共同违反治安管理的，根据治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚'的规定，给予沙保云行政拘留七日的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律准确。敦化市公安局向原审法院提供的证据可以证明其受案、传唤、询问、告知等程序符合法律规定。综上，敦化市公安局作出被诉行政行为，证据充分，适用法律准确，符合法定程序。
原审判决：驳回沙保云的诉讼请求。
上诉人诉称
沙保云不服，提起上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销敦化市公安局敦公（巡）行罚决字【2017】223号行政处罚决定书；3.诉讼费由敦化市公安局承担。主要的事实与理由：敦化市公安局在行使管辖权时，认定沙保云是违法嫌疑人，而不是违法行为人，这能够证明敦化市公安局主体管辖违法。在本案中，沙保云20**年12月25日到省政府的信访事项已经由省公安机关处理完毕，沙保云并没有任何扰乱省政府工作秩序的行为，所以敦化市公安局不具有本案的管辖权，原审认定沙保云具有违法事实错误。现有证据不能证明沙保云到省政府上访是扰乱吉林省政府的正常工作秩序，也没有证据证明有关信访问题不能进行多次登记。所以，原审判决认定本案事实错误，证据不足。
被上诉人辩称
敦化市公安局辩称：原审法院认定沙保云是敦化市居民，信访事由发生在敦化，敦化市公安局作为沙保云居住地公安机关进行调查更为适宜的认定符合法律规定。沙保云称省公安机关已经进行过处理，实质上仅仅是维护现场秩序的行为，并非行政处罚。沙保云伙同他人到政府门前上访，喊口号，阻碍了政府工作人员的正常办公，且行为依据法律解释，属于情节较重性质，因为政府机关周边属于治安重点单位，当地公安局没有对沙保云进行治安处理，而由居住地敦化市公安局处理。沙保云伙同他人聚众在政府大门前聚集、喊口号、不听工作人员劝阻，封堵办公出入通道，这是沙保云在公安机关调查中均已陈述的客观事实，且相互印证足以证明，这种行为完全符合“扰乱公共场所秩序'行为的法定客观表现，沙保云的行为有共同上访人相互证实，而且其主观动机是故意所为。足以证明，沙保云的客观表现行为影响了政府周边公共秩序。敦化市公安局对沙保云信访多次登记行为并没有处罚，而是针对沙保云在信访行为中扰乱了政府周边公共秩序的行为依据法律规定进行的处罚，因此，沙保云提出的没有证据证明有关信访问题不能进行多次登记的事由与一审法院判决认定的事实无关。
本院查明
二审中，各方当事人均未向本院提供新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外'的规定，虽然本案的违法行为地是长春，但沙保云系敦化市市民，信访事由发生地亦为敦化，故敦化市公安局管辖本案符合法律规定。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……'国务院《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……'本案中，敦化市公安局提交的询问笔录等证据，可以证明沙保云实施了不正当信访行为，违反了《信访条例》的前述规定。敦化市公安局据此对其作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不妥。沙保云的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决驳回沙保云的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元（上诉人沙保云已预交），由上诉人沙保云负担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长 李红广
审判员 李丽英
审判员 李彩莲
二〇一八年十一月六日
书记员 蔡熙玲